ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ землями, промышленности транспорта, связи, энергетики: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

Управление землями промышленности, транспорта, связи, энергетики является частью управления природопользованием и охраной окружающей среды. Его особенности обусловлены своеобразием названных земель как земельных участков, предоставленных юридическим и физическим лицам для размещения соответствующих объектов и осуществления производственной деятельности, размеры которых определяются в соответствии с государственными нормами и градостроительной документацией. Осуществляемая на подобных землях деятельность оказывает вредное воздействие как на сами земли, так и на окружающую среду в целом. Это позволяет рассматривать государственное управление землями промышленности, транспорта, связи, энергетики в эколого–правовом аспекте.

В советской земельно–правовой литературе управление рассматривалось в качестве четвертого правомочия, входящего в содержание права государственной собственности на землю [1, 216–217]. В российской литературе однозначной позиции по поводу соотношения управления землями и права государственной собственности на них нет. Статья 9 Земельного кодекса РФ установила, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в ее собственности. В этой связи одни авторы полагают, что «к правомочиям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов права собственности на землю помимо права владения, пользования и распоряжения относится также управление соответствующей собственностью» [2, с. 89], другие считают, что «включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику» [3, с. 112].

Исходя из норм белорусского законодательства, признание управления одним из правомочий права государственной собственности на землю неправомерно. Составляющие право собственности правомочия четко определены как Конституцией, так и гражданским законодательством: это правомочия владения, пользования и распоряжения. Гражданский кодекс не связывает понятие управления имуществом с содержанием права собственности на него.

В советское время юридической основой государственного управления землями называли «единство в одном субъекте в лице государства: а) территориального верховенства как элемента суверенитета, б) права государственной собственности на землю» [4, с. 71]. Сегодня данную позицию нельзя признать верной хотя бы потому, что в Беларуси нет монополии государственной собственности на землю. Кроме того, объектом государственного управления выступают все земли, а не только находящиеся в собственности государства. Поэтому за основу государственного управления землями правильней принимать «право территориального верховенства государства» [5, с. 173].

В соответствии со статьей 5 Кодекса Республики Беларусь о земле государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют Президент, Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы, а также специально уполномоченный на то орган – Комзем. Данную норму нельзя назвать исчерпывающей: в ней названы не все субъекты, осуществляющие государственной управление землями. В качестве направлений их деятельности можно назвать контроль в области охраны окружающей среды, планирование и организацию территорий, определение порядка использования земельных участков и т.д. Учитывая особенности рассматриваемых земель целесообразно исходить из предложенного в литературе деления государственного управления землями на общее, специальное и ведомственное управление названными землями [5, с. 174–175].

Общее государственное управление осуществляют органы общей компетенции, их состав одинаков для всех категорий земель. Специальное управление землями промышленности, транспорта, связи, энергетики характеризуется множественностью осуществляющих его органов. Поскольку охрана названных земель неотделима от охраны окружающей среды в целом, к числу органов специального управления ими необходимо относить не только Комзем и Минприроды. Специальное управление как деятельность уполномоченных государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования и охраны земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, осуществляют и иные государственные органы, на которые возложены функции обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности в определенной отрасли (сфере деятельности). Так, обеспечение экологической безопасности – одна из целей деятельности ГАИ МВД, для чего она вправе давать должностным и иным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований экологической безопасности механических транспортных средств.

В связи с тем, что земли промышленности, транспорта, связи, энергетики выступают в качестве территории, на которой размещаются объекты, осуществляется производственная деятельность, органом специального управления ими является и Минстройархитектуры, который осуществляет контроль за использованием территорий, за соблюдением законодательства, государственных стандартов, строительных норм и правил; обеспечивает разработку и реализацию государственной схемы комплексной территориальной организации Республики Беларусь, проводит контроль за разработкой схем комплексной территориальной организации административно–территориальных единиц.

Функции органов специального и ведомственного управления землями промышленности, транспорта, связи, энергетики могут совпадать. Как орган специального управления, Минтранс обеспечивает разработку и выполнение мероприятий по охране окружающей среды; определяет в пределах предоставленных полномочий порядок прокладки и переустройства инженерных коммуникаций в пределах полосы отвода и на придорожных полосах (в контролируемых зонах) республиканских автомобильных дорог, а также по искусственным сооружениям. Одновременно им осуществляется руководство подведомственными юридическими лицами (т.е. могут даваться обязательные для исполнения ими указания, касающиеся определения внутренней структуры, конкретного целевого назначения отдельных частей земельных участков, предоставленных подведомственным организациям).

Для ведомственного управления землями промышленности, транспорта, связи, энергетики характерно наличие в его субъектном составе не только органов государственного управления, но и государственных организаций. Ведомственное управление землями промышленности осуществляет Минпром в ходе выполнения различных функций. Он организует разработку краткосрочных и долгосрочных прогнозов развития соответствующих отраслей, а также отдельных производств; вырабатывает меры по обеспечению эффективного развития подведомственных организаций; согласовывает с местными исполнительными и распорядительными органами решения о создании, размещении, развитии и прекращении деятельности подведомственных организаций. Выполнение данных функций подразумевает решение вопросов о пространственном базисе, на котором планируется развивать промышленные отрасли и производства: необходимы ли подведомственным организациям дополнительные земельные участки, каким образом наиболее рационально разместить на уже предоставленных землях объекты промышленности и т.д. Одновременно ведомственное управление землями промышленности осуществляют и государственные организации. Так, концерн "Белбиофарм" организует разработку и выполнение на подведомственных организациях комплекса мер охране окружающей среды; осуществляет ведомственное управление землями этих организаций в ходе общего руководства ими. Белорусская железная дорога осуществляет ведомственное управление землями железнодорожного транспорта путем руководства деятельностью организаций железнодорожного транспорта общего пользования, одна из ее основных задач – охрана окружающей среды от загрязнения и других вредных воздействий.

Таким образом, следует отметить, что исходя из положений действующего законодательства, государственное управление землями промышленности транспорта, связи, энергетики неправомерно считать четвертым правомочием, наряду с другими составляющим содержание права государственной собственности. Основу государственного управления землями промышленности транспорта, связи, энергетики составляет право территориального верховенства государства, а его специфика заключается в многообразии органов специального и ведомственного управления, в выполнении одним государственным органом одновременно функций специального и ведомственного управления, а также в наличии государственных организаций среди субъектов ведомственного управления землями промышленности, транспорта, связи, энергетики.

Литература:

1. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М: Госюриздат, 1950.

2. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учеб. М.: Юристъ, 2002.

3. Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2003. № 8.

4. Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1961.

5. Крассов О.И. Земельное право: Учеб. М.: Юристъ, 2000.

Статья опубликована:

Игнатович В.В.