ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Система земельного законодательства как самостоятельной отрасли стала создаваться одновременно с развитием белорусской государственности. Формирование этой отрасли законодательства происходило как на основе уже существующего законодательного материала, оставшегося от советской системы земельного права, так и на основе новых нормативных актов, принятых для регулирования земельных отношений. Хронологически первым этапом обновления земельного законодательства был Кодекс Белорусской ССР о земле, принятый 11 декабря 1990 года[291]. Несмотря на то, что Кодекс воспроизводил структуру и принципиальные положения Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года, он содержал ряд новелл, обусловленных провозглашением государственного суверенитета Республики Беларусь.[292] Положения, закрепленные в Кодексе о земле 1990 года, легли в основу правового регулирования земельных отношений на современном этапе.

Процесс становления земельного законодательства Республики Беларусь происходил одновременно с реформированием земельных отношений в ходе проводимой в нашей стране земельной реформы и сопровождался систематизацией земельно-правовых норм, составляющих отрасль земельное право. Преобразования, происходившие в структуре и содержании земельных отношений, существенно изменившие земельный строй Республики Беларусь, последовательно отражались в базовых земельно-правовых законах, вокруг которых группировались остальные нормы земельного права.[293]

За это время появился значительный законодательный материал, требующий обобщения и анализа как с точки зрения структуры этой отрасли, так и содержания отдельных актов. Существуют также некоторые проблемы теоретического характера, которые касаются, прежде всего, определения понятия земельного законодательства, разграничения сферы его применения с другими родственными отраслями, определения внутренней структуры этой отрасли, отвечающей современным потребностям в части регулирования земельных отношений. Эти проблемы, по мнению автора, возникли в результате того, что земельное законодательство из достаточно обособленной отрасли превратилось в отрасль, которая активно взаимодействует с другими отраслями законодательства.

Прежде всего, необходимо четко определиться с понятием земельного законодательства, которое является системообразующим элементом для данной отрасли права. В современной теории земельного права этому вопросу уделено недостаточно внимания. Более подробно исследуются вопросы систематизации и содержания отдельных институтов земельного права. Между тем, отсутствие четкого представления о земельном законодательстве как формально-правовом образовании ведет к тому, что перспективы его развития неясны.

Земельно-правовые акты не содержат понятия земельного законодательства, определяя только иерархию нормативных правовых актов, составляющих источники земельного права. Убедиться в этом можно, обратившись к ст. 1 Кодекса о земле 1990 года и ст. 1 Кодекса о земле 1999 года[294]. В соответствии со ст. 1 Кодекса о земле 1999 года, носящей название «Земельное законодательство Республики Беларусь», земельные отношения в Республике Беларусь регулируются Конституцией Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, настоящим Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими актами законодательства. Если трактовать смысл этой нормы буквально, земельное законодательство должно включать Конституцию, акты Президента, Кодекс о земле, то есть все перечисленные акты, что размывает само понятие отраслей законодательства, так как одни и те же акты могут входить в разные отрасли.

Из приведенной нормы видно, что система земельного законодательства строится на основе положений Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»[295]. В основу деления положен критерий юридической силы нормативных правовых актов, без учета содержания этих актов, что в данном случае недостаточно.

Поэтому появляются точки зрения, которые отождествляют систему земельного законодательства и систему источников земельного права. Например, Станкевич Н.Г. определяет земельное законодательство как совокупность законов, подзаконных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права[296]. Аналогичный подход имеется в российской литературе. Некоторые авторы даже считают, что земельное законодательство может выходить за рамки земельных отношений и регулировать смежные отношения[297].

Концептуальный подход к регулированию земельных и других природно-ресурсовых отношений актами, специально направленными на регулирование соответствующих отношений, и актами, содержащими лишь отдельные земельно-правовые и другие нормы природно-ресурсового характера, был выработан еще в земельно-правовой науке советского периода.[298] Отраслевые нормативные акты формировали систему специального законодательства по использованию и охране земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха, которая дополнялась нормами, содержащимися в других отраслях законодательства. Этот подход сохранился и в настоящее время.

Поэтому более правильным представляется традиционный взгляд на соотношение системы земельного права и земельного законодательства. Он заключается в том, что земельное законодательство объединяет специализированные нормативные правовые акты, регулирующие только отношения по использованию и охране земель. В основе такого разграничения, как указывается в литературе, лежит принцип «раздельного правового регулирования отношений по поводу соответствующего объекта природы с учетом его экологических взаимосвязей с другими объектами природы»[299]

Нормативные акты других отраслей законодательства, регулирующие в отдельных положениях земельные отношения, являются источниками земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства[300].

Исходя из этой позиции, земельное законодательство можно определить как совокупность специализированных источников земельного права, то есть нормативных правовых актов различной юридической силы, которые содержат только земельно-правовые нормы и регулируют отношения по использованию и охране земель. Они составляют основную часть (ядро) источников земельного права.

Способы взаимодействия норм земельного и других отраслей законодательства определяются в зависимости от характера и содержания земельных отношений. Так, изучая влияние конституционных норм на развитие земельного права, автор пришел к выводу, что это взаимодействие осуществляется несколькими способами.[301]. Во-первых, имеется непосредственное закрепление в Конституции Республики Беларусь[302] земельно-правовых норм, которые определяют некоторые базовые положения земельного строя нашего государства. Например, ст. 13 Конституции Республики Беларусь устанавливает конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. Во-вторых, можно рассматривать конституционные нормы как механизм, косвенно влияющий на содержание земельного законодательства.

Наличие в Конституции норм, непосредственно содержащих земельно-правовые предписания, объясняет включение Основного закона нашего государства в число источников земельного права. Однако, это обстоятельство не делает Конституцию актом земельного законодательства. Даже при отсутствии норм о земле в Конституции она может быть источником в области земельно-правового регулирования. Определяя основы конституционного строя, структуру и полномочия органов государственной власти и управления, конституционные нормы устанавливают основы земельного строя Республики Беларусь.

Аналогичный подход применим и к другим отраслям законодательства, которые содержат земельно-правовые нормы.

Проблемы в разграничении сферы правового регулирования между земельным законодательством и другими отраслями законодательства возникают в основном в тех случаях, когда речь идет о регулировании родственных общественных отношений. Для земельного права наиболее близкими по характеру регулируемых отношений отраслями законодательства являются гражданское и экологическое законодательство. В настоящее время в этих областях существуют некоторые противоречия, вызванные не дополнением одних норм другими, а одномоментным применением норм земельного и других отраслей законодательства к земельным отношениям.

Взаимодействие земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений основано на закрепленном в правовых нормах приоритете специального (земельного) законодательства. Трактовка этого приоритета в Кодексе о земле и Гражданском кодексе Республики Беларусь (далее – ГК)[303] представляется недостаточно четкой и несколько противоречивой.

В соответствии со ст. 1 Кодекса о земле нормы гражданского законодательства применяются к земельным отношениям с учетом положений, установленных земельным законодательством. Каким образом и по отношению к каким земельным отношениям конкретно должен осуществляться учет этих положений, не разъясняется.

ГК предлагает несколько иной путь для сочетания норм гражданского и земельного законодательства в регулировании земельных отношений. В соответствии со ст. 1 ГК земельные отношения, складывающиеся между участниками гражданского оборота, регулируются гражданским законодательством, если земельным законодательством не предусмотрено иное. Таким образом, определена более или менее четко сфера правового регулирования, в которой могут «сосуществовать» нормы гражданского и земельного законодательства. В этой области земельному законодательству предоставляется возможность устанавливать особенности регулирования соответствующих земельных отношений, в противном случае они будут регулироваться гражданским законодательством.

Из содержания норм гражданского законодательства усматриваются два основных подхода для такого регулирования, которые используются в настоящее время. Один из них заключается в том, что гражданское законодательство закрепляет те же положения, что и земельное законодательство, но в более общем виде. Так, например, закреплена система прав на землю (ст. 217, 262 ГК), правомочия владельцев земельных участков (ст. 262 ГК). Другой подход предусматривает в необходимых случаях отсылочные нормы к земельному законодательству. В частности, отсылочными нормами закрепляется возможность нахождения земельных участков в собственности, ограничения по использованию отдельных видов земель (ст. 262 ГК), изъятие земельного участка (ст. 271) и другие. Но существуют и такие гражданско-правовые нормы, которые могут применяться к земельным отношениям в гражданском обороте без специального указания, например, в части возникновения и прекращения права собственности на землю, способов защиты прав на землю, сделок с землей.

Таким образом, фактически закрепляется преимущественная роль гражданско-правовых норм в регулировании таких отношений.

Данная позиция, хотя и представляет собой определенное отступление от приоритета земельного законодательства, кажется более правильной. Но для ее осуществления необходимо определенно установить круг тех земельных отношений, которые включены в гражданский оборот и могут рассматриваться как гражданско-правовые. Это требование вытекает из ст. 10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», в соответствии с которой Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу только по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. Таким образом, ГК может определять приоритеты в правовом регулировании только для тех видов земельных отношений, на которые распространяются пределы гражданско-правового регулирования.

В юридической литературе выделяется некая общая сфера правового регулирования земельного и гражданского законодательства, возникшая в связи с признанием земли недвижимым имуществом, включением ее в гражданский оборот. Как отмечает Крассов О.И., эту сферу составляют вопросы права собственности на землю, других вещных прав, оборотоспособности земли, договорного землепользования и гражданско-правовой ответственности.[304]

Для этих правоотношений и следует установить механизм взаимодействия, основанный на сочетании публично-правового и частно-правового способа регулирования соответствующих отношений, четко разграничив на законодательном уровне предметы частно-правового и публично-правового регулирования по отношению к разным видам земельных отношений, входящим в общий предмет правового регулирования. При этом нельзя допустить, чтобы земля как объект правового регулирования отождествлялась с земельной недвижимостью.

Во избежание противоречий в этом вопросе, наиболее целесообразно указать в Кодексе о земле виды отношений, которые регулируются гражданским законодательством. В действующем Кодексе о земле такие нормы практически отсутствуют. К отношениям, относительно которых желательно сделать соответствующую оговорку, можно отнести основания возникновения и прекращения прав на землю, договорное землепользование, сделки с земельными участками, земельные сервитуты, применение гражданско-правовой ответственности. Для земельных отношений, которые подпадают под действие гражданско-правовых норм, в земельном законодательстве предпочтительно закрепить только особенности правового регулирования, если они существуют. В качестве примера взаимного согласования норм земельного и гражданского права можно привести существующее в настоящее время правовое регулирование аренды земли, основанное на изложенном выше принципе.

Тем самым будет обеспечено полное системное регулирование земельных отношений, что является задачей данного кодифицированного акта, и учтены особенности тех земельных отношений, которые возникают в гражданском обороте.

Одновременно желательно устранить в Кодексе о земле все повторы, которые перегружают земельное законодательство ненужными заимствованиями из ГК. В некоторых случаях это может привести к неполному воспроизведению гражданско-правовых норм. Так, например, произошло с установлением видов сделок, которые могут совершаться частными собственниками земельных участков (ст.87 Кодекса о земле). В другом случае нормы просто повторяются, иногда в неполном виде. Например, ст. 13-15 Кодекса о земле, которые регулируют земельные сервитуты. В любом случае такие правовые нормы не могут выполнять роль полноценных правовых предписаний для земельных отношений.

Вопрос разграничения сферы действия земельного законодательства и других природоресурсных отраслей приобретает в настоящее время особую актуальность в связи с совершенствованием экологического законодательства.

Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» установил общее правило, согласно которому правовой режим природных ресурсов и других компонентов окружающей среды регулируется законодательством об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено отраслевым законодательством (ст. 2).[305] В данном случае речь идет о соотношении законодательства об охране окружающей среды и природоресурсного законодательства, регулирующего использование отдельных компонентов окружающей среды. Эта норма не определяет принципы разграничения различных природоресурсных отраслей между собой.

Следует учитывать, что система природоресурсного законодательства в целом сложилась. В группу природоресурсных отраслей входят самостоятельные подотрасли законодательства, каждая из которых регулирует самостоятельный вид общественных отношений и основана на раздельной кодификации (систематизации) соответствующих правовых норм.

В условиях продолжающегося становления системы экологического законодательства в целом, отсутствия в этой отрасли программного закона, возникают коллизии между отдельными отраслями. Они связаны с тем, что общее законодательство об охране окружающей среды и отдельные отрасли природоресурсного законодательства (земельное, водное, лесное и другие) существуют в некотором отрыве друг от друга. В результате этого не всегда соблюдается принцип своего рода «невмешательства», то есть разграничения сферы правового регулирования.

В частности, после внесения изменений в Лесной кодекс Республики Беларусь от 14 июля 2000 г.[306] имеется попытка установить приоритет норм лесного законодательства в регулировании земельных отношений в пределах лесного фонда. В соответствии со ст. 2 Лесного кодекса отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются земельным законодательством Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами, регулирующими отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Отраслевой характер использования земель лесного фонда не позволяет согласиться с таким подходом. Расширительное толкование понятия лесного фонда как совокупности земель и лесов дает неправильное представление об объекте правового регулирования. Включение в Лесной кодекс норм, касающихся земельных отношений по поводу земель лесного фонда, не меняет земельно-правового характера этих норм. Они не могут входить в противоречие с теми положениями земельного права, которые закреплены в специальном земельном законодательстве.

Включение этих норм в лесное законодательство можно объяснить неразработанностью института, закрепляющего правовой режим земель лесного фонда, в земельном праве и его недостаточным правовым регулированием в рамках земельного законодательства.

Недопустимо повторение этих положений в Кодексе о земле, так как в отличие от гражданского законодательства, которое имеет общую сферу правового регулирования с земельным законодательством, лесное законодательство регулирует самостоятельный вид экологических отношений – лесные отношения. Их взаимосвязь с земельными отношениями определяется всеобщей взаимосвязью всех компонентов окружающей среды, но в правовом отношении требуется четкое разграничение этих отношений. Обеспечить такое разграничение может, по мнению автора, закрепление в земельном законодательстве особого вида землепользования – лесохозяйственного землепользования, осуществляемого на землях лесного фонда. Тем самым будет определена общая сфера правового регулирования земельного и лесного законодательства. Особенности этого вида землепользования, в пределах, установленных земельным законодательством, могут содержаться и в Лесном кодексе. В противном случае целостность земельных отношений как специфического предмета правового регулирования будет нарушена.

Наличие в земельном праве источников, позаимствованных из других отраслей, требует разделения не только сферы правового регулирования по отношению к земельным отношениям, но и определения внутренней структуры земельного законодательства.

Развиваясь как кодифицированная отрасль, земельное право опирается на Кодекс о земле, который исполняет роль системного регулятора земельных отношений. Однако, Кодекс о земле не может охватить всей совокупности специальных земельно-правовых норм, которые имеются в этой отрасли. Кодификация не означает полного регулирования всех земельных отношений.

Как отмечалось в эколого-правовой литературе, система законодательства есть правовое явление, корреляционно зависимое от системы права как внутренней структуры права, в которой отражены объединение и дифференциация объективно обусловленных норм.[307]

Структура земельного права находит выражение в земельно-правовых институтах, каждый из которых опирается на определенную группу источников, основную часть которых составляют акты земельного законодательства.

В целом структура Кодекса о земле отражает современную систему земельного права как отрасли. Однако, внутренняя структура этого акта, на который должны опираться все другие нормативные правовые акты земельного законодательства, далека от совершенства. Отсутствует четкое разграничение норм по отдельным институтам, что в наибольшей степени касается институтов особенной части, которая устанавливает правовой режим отдельных категорий земель Республики Беларусь. В связи с этим возникают проблемы соотношения земельного и других отраслей законодательства применительно к отдельным институтам земельного права. Например, это касается земельного и градостроительного законодательства, регулирующих правовой режим земель населенных пунктов, земельного и водного законодательства применительно к землям водного фонда, земельного и хозяйственного законодательства, применяемого к отношениям по использованию земель промышленности, транспорта, связи и иного назначения.

Поэтому существует некоторая неравнозначность в развитии общей части земельного права, институты которой в основном сложились и имеют необходимую законодательную базу, и особенной части земельного права, в которой отсутствует достаточный нормативный материал, особенно в виде специализированных нормативных правовых актов, развивающих отдельные положения Кодекса о земле.

В условиях продолжающего в настоящее время обновления земельного законодательства эти проблемы представляют интерес для научного и практического рассмотрения.

Статья опубликована:

Шингель, Н.А. Проблемы становления земельного законодательства Республики Беларусь / Н.А. Шингель // Проблемы развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики: сб. науч. тр.; редкол.: С.А. Балашенко (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2005 ‑ С. 225-232.

Н.А.Шингель