Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с принципом федерализма федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако кроме названной конституцион­ной нормы до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий процесс организации и функционирования такой системы. Иначе говоря, нет закона, специально посвящен­ного исполнительной власти. В результате и в силу того, что субъ­екты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в 89 субъектах РФ сложилась ориги­нальная система органов исполнительной власти. Юридически такие органы не находятся в организационном подчинении анало­гичных федеральных органов. Это, в частности, означает, что, на­пример, министерство или иной орган, осуществляющий государ­ственное управление в области образования в масштабе республи­ки, не подчинен федеральному Министерству общего и професси­онального образования. Последнее лишь координирует работу со­ответствующих его профилю органов исполнительной власти субъектов РФ. Управленческая вертикаль фактически отсутствует. И лишь в некоторых системах она сохранила свое прямое выраже­ние (например, в системе управления внутренними делами, транс­портными системами).

В настоящее время для характеристики системы государствен­ного управления в субъектах РФ все чаще употребляется термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Прези­дента РФ «Основные положения региональной политики в Россий­ской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Образовано федеральное Министерство региональной полити­ки РФ, основные задачи которого состоят в обеспечении координа­ции действий федеральных и региональных органов исполнитель­ной власти в рамках российского федерализма. Однако одновре­менно создано и Министерство национальной политики РФ, дейст­вующее в том же направлении, что противоречит единству нацио­нальных и территориальных (региональных) аспектов федератив­ных отношений.

При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо также учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, входя­щие в состав РФ, разумеется, не тождественны краям, областям, хотя в принципе они равноправны. Однако Правительство РФ н вправе отменить исполнение правовых актов республиканским правительств (они могут лишь приостанавливаться), но уполномо­чено на отмену таких актов органов исполнительной власти иных субъектов РФ. Определенное влияние на характер взаимоотноше­ний между федеральными органами исполнительной власти и та­кими же органами субъектов РФ оказывает и то, что в республиках действуют конституции, а в других субъектах РФ – уставы. Как показывает управленческая практика, это дает возможность рес­публикам нередко занимать более радикальные позиции при решении вопросов организации собственного механизма исполни­тельной власти.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обшир­ный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами; природополь­зование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохране­ния и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема вза­имных полномочий названных органов в этих областях отсутству­ет. Это породило чрезвычайно широкое использование также пред­усмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.

Сказанное предопределяет необходимость рассмотрения осо­бенностей системы органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения и т.п.

Органы исполнительной власти республик. Их основные черты во многом зависят от того, является ли данная республика прези­дентской или же государственная власть в ней организуется на иной основе.

В настоящее время в большинстве республик главой государст­ва признаны президенты. Однако их роль применительно к систе­ме республиканской исполнительной власти и ее органов неодно­значна.

В президентских республиках (например, в Республике Калмы­кия) президент, как правило, является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Иногда роль президента характеризуется шире. Например, в Республике Бурятия он явля­ется главой республики,ее исполнительной власти и Председате­лем Правительства.

Главой государства является Президент Республики Татар­стан, но он также возглавляет систему органов государственного управления и местной администрации. А в Республике Марий Эл Президент как глава государства является и высшим должност­ным лицом в системе исполнительной власти.

Таким образом, в большинстве случаев в лице президента со­единяются функции главы государства и главы исполнительной власти.

В ряде республик высшим органом исполнительной власти при­знается правительство. Так, в Республике Хакасия пост президен­та не предусмотрен; исполнительную власть осуществляет Предсе­датель Правительства и возглавляемое им Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республи­ки Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства.

Исполнительная власть может принадлежать к особому органу государственной власти республики. Так, в Республике Дагестан исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Рес­публики.

И только в Республике Калмыкия нет своего исполнительного органа государственной власти.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичных тем, которыми ру­ководствуется Президент РФ.

В конституциях республик закрепляются предметы их ведения в сфере государственного управления. Это образование исполни­тельных органов; установление порядка их организации и дея­тельности; руководство отраслями хозяйства республиканского подчинения, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, дорожным хозяйством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организация­ми республик, здравоохранением.

Существенна роль республиканских правительств. Они, как правило, правомочны решать все вопросы государственного управ­ления, отнесенные к ведению республик, поскольку они не входят в компетенцию законодательных органов или президентов. Так, Кабинет Министров Республики Татарстан в пределах своих пол­номочий организует управление промышленными, строительны­ми, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности; образует в слу­чае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации и т.п. В состав Правительства входят руководители не только ми­нистерств, но и государственных комитетов. При этом названные органы руководят соответствующими отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Президен­ту и Кабинету Министров Республики.

Однако в конституциях ряда республик о компетенции прави­тельств необходимые нормы отсутствуют (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Коми).

Что касается системы республиканских органов исполнитель­ной власти, то она, как правило, включает в свой состав минис­терства и государственные комитеты, а также ведомства, тради­ционно создаваемые и на уровне РФ (министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства и т.п.).

Органами исполнительной власти в территориальных субъек­тах РФ являются администрации краев, областей, городов феде­рального значения, автономной области, автономных округов. Это их обобщенное наименование, имеющее нередко различные формы своего конкретного выражения. Так, в Ставропольском крае исполнительную власть осуществляют губернатор и возглав­ляемое им правительство, в Новгородской области – глава адми­нистрации, администрация и образуемые ими органы. В автоном­ных округах такие полномочия возлагаются на глав администра­ций либо на губернаторов и правительства.

Следует учесть, что термин «губернатор» не является офици­альным, хотя в рабочем обороте он используется постоянно; 3 ок­тября 1994 г. Президентом РФ было утверждено Положение о главе администрации края, области и т.д. Глава администрации (а не губернатор) характеризуется в нем в качестве высшего долж­ностного лица, руководящего органом исполнительной власти со­ответствующего субъекта РФ. Он подчиняется Президенту и Пра­вительству РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

К компетенции главы администрации отнесено: формирование органов исполнительной власти, утверждение их структуры и штатов; решение вопросов о представительстве органов исполни­тельной власти субъекта РФ при Президенте РФ, Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; распоряжение средствами фонда главы администрации; организация взимания налогов и сборов; распоряжение кредитами при исполнении мест­ного бюджета; реализация права законодательной инициативы и т.п.

Определение отраслей и сфер, в которых администрация осу­ществляет свои полномочия, осуществляется в уставах соответст­вующих субъектов РФ. Так, в Уставе Тамбовской области это пла­нирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями и учреждениями раз­личных форм собственности; регулирование земельных отноше­ний, использования земли И других природных ресурсов; благо­устройство; энергетика, связь и коммуникации; труд и занятость населения и другие сферы и отрасли, связанные с обеспечением жизнедеятельности области.

Организационно-правовые формы регионального управления не единообразны, хотя еще в 1993 г. Правительство РФ предложи­ло примерную структуру органов краевой, областной администра­ции, основными звеньями предполагались управления (например, внутренних дел, юстиции т.п.) и комитеты (например, по управле­нию государственным имуществом, по культуре и т.п.). Тем не менее помимо названных органов в администрациях субъектов РФ функционируют также департаменты, отделы; часто сама админи­страция называется правительством, а ее главы – губернаторами. А в Курганской области губернатор не является главой админи­страции.

Таким образом, основные функции государственного управле­ния на территории субъектов РФ практически реализуются непо­средственно органами исполнительной власти, создаваемыми са­мими субъектами РФ, определяющими самостоятельно их адми­нистративно-правовой статус.

Что касается взаимоотношений между федеральными органа­ми исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ, то их механизм единообразно не раскрывается.

Все сводится к тому, что констатируется необходимость осу­ществления деятельности федеральных органов во взаимодейст­вии с органами исполнительной власти субъектов РФ. Ввиду отсутствия необходимого законодательства об организации единой системы исполнительной власти в стране система регионального управления не является пока в полной мере составной частые такой системы. Этим, в частности, можно объяснить и тот факт» что во многих субъектах РФ имеет место самостоятельное «огосударствление» системы местного самоуправления (например, в Ингушетии. Коми, Ленинградской и Курганской областях).

Определенным своеобразием отличается организация исполни­тельной власти в г. Москве. Ее главная особенность состоит в том, что в лице администрации сосредоточены функции исполнительного органа исполнительной власти и исполнительного органа местного самоуправления (двойной правовой статус).

Московская городская администрация представлена мэрией, правительством, отраслевыми и функциональными органами администрации, префектами административных округов, а также управами муниципальных районов.

Главой администрации и высшим должностным лицом являет­ся мэр, избираемый жителями Москвы. Он руководит деятельнос­тью мэрии, устанавливает структуру городской администрации, назначает руководителей ее органов, а также руководителей пред­приятий и учреждений городского подчинения, выносит наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйст­вом на рассмотрение правительства города, назначает префектов административных округов и т.д.

Правительство Москвы возглавляется мэром или вице-мэром (или другим назначенным мэром лицом). В его состав входят на правах министров руководители отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также префекты.

Отраслевые и функциональные органы администрации – де­партаменты, положения о которых утверждаются мэром.

Префекты административных округов осуществляют в преде­лах своих полномочий исполнительно-распорядительную, коор­динирующую и контрольную деятельность на территории ок­ругов.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного зна­чения, руководит хозяйственными и социальными службами, контролирует деятельность предприятий и учреждений на терри­тории района независимо от форм собственности.

Территориальные органы

Статья 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных ор­ганов исполнительной власти создавать для осуществления своих полномочий территориальные органы и назначать соответствую­щих должностных лиц. Такие органы входят в систему органов исполнительной власти РФ, но не являются одновременно органа­ми исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых они действуют.

Создаются эти органы только с разрешения Правительства РФ после консультаций с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Они не являются исполнительными органами субъектов РФ, а фактически являются филиалами федеральных органов исполни­тельной власти РФ, вертикально подчиненными последним. Эта их особенность исключает возможность квалифицировать их в ка­честве местных органов исполнительной власти.

Однако здесь налицо известное противоречие принципу федера­лизма и единству системы органов исполнительной власти.

В настоящее время территориальные органы имеют многие фе­деральные органы исполнительной власти (например, органы внутренних дел, службы лесного хозяйства, антимонопольные ор­ганы, сельского хозяйства и продовольствия и т.п.). Президентом РФ 25 мая 1998 г. утверждено Положение о региональных колле­гиях территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти. Их задачи: обеспечение согласованных действий территориальных органов, повышение эффективности их связей с органами исполнительной власти субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие основные признаки могут характеризовать орган исполни­тельной власти?

2. Расскажите о роли Президента РФ в сфере реализации исполнитель­ной власти.

3. В чем выражаются основные полномочия Правительства РФ?

4. Из каких звеньев состоит система федеральных органов исполни­тельной власти?