Виды административно-правовых отношений

Конечно, регулируемые административно-правовыми нормами общественные отношения различны по своему характеру. Да и присущийим элемент юридической властности выражается по-разному. Причем, как это будет показано, даже равенство участни­ков этих отношений на определенных этапах их развития не ис­ключается.

Классификация административно-правовых отношений может проводиться по различным основаниям. Наиболее значимо при этом выяснение прежде всего характера управленческих связей.

С этих позиций можно выделить:

1. Отношения, непосредственно выражающие сущность испол­нительной власти. В рамках такого рода отношений соответст­вующий субъект исполнительной власти осуществляет непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведе­ние управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это прежде всего отноше­ния между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого ап­парата, между исполнительными органами (должностными лица­ми) и гражданами, общественными объединениями, государствен­ными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные адми­нистративно-правовые обязанности.

2. Отношения, которые складываются за рамками непосред­ственного управляющего воздействия, но связаны с его осущест­влением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отноше­ний, что, однако, не умаляетих значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согла­сования различных вопросов либо для подготовки совместных уп­равленческих действий и т.п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответ­ствуют управленческим связям типа «субъект – объект».

Фактически речь идет об основных и неосновных управленчес­ких связях. Они получили в научной и учебной литературе по ад­министративному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.

Какой смысл вкладывается в обозначение административно-правовых отношений вертикальными?

Вертикальные административно-правовые отношения наибо­лее характерны для сферы государственного управления, посколь­ку в наибольшей степени выражают содержание административ­но-правового регулирования, а также типичные для государствен­но-управленческой деятельности управленческие связи.

Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридичес­ки властные полномочия, которых нет у другой стороны отно­шения. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами.

Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сто­рон.

Властной стороной выступает, что закономерно, соответствую­щий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осущест­влять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых.

Власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуе­мая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически властной природы в период перехода к рыноч­ным отношениям, когда стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной само­стоятельности. Любые попытки игнорировать это объективно при­сущее ей качество неизбежно приводят к кризисным ситуациям (например, региональный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, ослабление государственной дисциплины и т.п.). Управлен­ческая вертикаль, выражаемая в административно-правовых от­ношениях, конечно, получает более мягкие формы своего выраже­ния, но при этом не утрачивает своей значимости.

Сам термин «управленческая вертикаль», предопределяющий наименование ряда административно-правовых отношений верти­кальными, предполагает разнообразные варианты выражения по­добных отношений. Обратим внимание на наиболее четко выра­женные из них.

1. Во всех вариантах вертикальных административно-право­вых отношений отчетливо проявляется ведущий показатель уп­равленческих связей, т.е. юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается тот или иной объем юридически властных полномочий, только ей дающий возможность выступать в подобных отношениях в качестве субъ­екта государственно-управленческой деятельности.

2. Юридическое неравенство сторон вертикальных администра­тивно-правовых отношений находит свое выражение в юридичес­кой зависимости одной стороны от другой. Это следствие того, что только управляющая сторона наделена полномочиями решать все вопросы, возникающие в управляемой сфере.

3. Неравенство сторон в вертикальных административно-пра­вовых отношениях предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой стороне («субъект управления»). Имеется в виду волевое подчинение.

4. Подчиненность (соподчинение) в вертикальных администра­тивно-правовых отношениях выражается по-разному, хотя нера­венство сторон в юридическом смысле сохраняется во всех случаях.

Наиболее четко выраженные варианты этой подчиненности следующие. Прежде всего необходимо иметь в виду так называе­мую организационную подчиненность. Она наиболее характерна для управленческой вертикали и проявляется в связях вышестоя­щих и нижестоящих звеньев. Проиллюстрировать такого рода связи можно на примере полномочий, осуществляемых Министер­ством природных ресурсов РФ. Так, оно руководит своими терри­ториальными органами, подведомственными организациями, контролирует их деятельность, создает, реорганизует и ликвиди­рует их, утверждает их положения и уставы, назначает и освобож­дает от должности их руководителей и т.п.

Иные варианты вертикальных административно-правовых от­ношений находят свое выражение за рамками организационной соподчиненности их участников. Так, они могут иметь место между несоподчиненными сторонами. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организацион­но не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения.

Наиболее яркие примеры вертикальных административно-пра­вовых отношений подобного вида обнаруживаются в следующих случаях. Например, на многие министерства, государственные ко­митеты, надзоры и другие органы исполнительной власти возлага­ются координационные функции, имеющие межотраслевой харак­тер. Но координация, т.е. обеспечение согласованной деятельнос­ти в определенных конкретных сферах, практически невозможна без реализации юридически властных полномочий надведомст­венного характера, которыми наделяется исполнительный орган, выступающий в роли координатора.

Так, природоохранные органы РФ координируют деятельность иных исполнительных органов по вопросам охраны окружающей природной среды. Эти иные исполнительные органы им организа­ционно не подчинены. Тем не менее решения, принимаемые, на­пример, Государственным комитетом РФ по рыболовству, обяза­тельны (по вопросам рыболовства) для иных органов исполнитель­ной власти. А это свидетельствует о том, что и в данном случае проявляется определенная степень юридической (но не организа­ционной) подчиненности волеизъявлению органа-координатора.

Еще один пример. В сфере государственного управления в ши­роком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятель­ность, отличительным признаком которой является распростране­ние соответствующих юридически властных полномочий на тре­тьих лиц, т.е. на организационно неподчиненные объекты. Так, Федеральная энергетическая комиссия РФ при осуществлении надзора в сфере деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе вправе принимать решения и давать предписания, обязательные для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности.

Наконец, граждане, общественные объединения, негосударст­венные формирования также организационно не подчинены орга­нам исполнительной власти. Однако последние наделены полномо­чиями, которые позволяют им адресовать этим субъектам свои юридически властные волеизъявления.

Таким образом, для вертикальных административно-право­вых отношений характерно осуществление в их рамках непосредственного управляющего воздействия и приоритетное значе­ние юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта государственно-управленческой деятельности.

Под горизонтальными же административно-правовыми от­ношениями понимаются только те, стороны которых фактичес­ки и юридически равноправны, т.е. в них отсутствует юридичес­ки властное повеление одной стороны, обязательное для другой.

Возможность их возникновения в сфере государственного уп­равления означает, что помимо специфических особенностей, про­изводных от властной природы государственно-управленческой деятельности, административно-правовое регулирование учиты­вает и общие закономерности действия права. Следовательно, да­леко не все здесь сводится к юридическому неравенству сторон, хотя, конечно, оно наиболее показательно именно для управлен­ческих общественных отношений.

Для того чтобы признать данное отношение горизонтальным, необходимо учитывать следующие важные обстоятельства. Преж­де всего должна отсутствовать любая форма юридической зави­симости одной стороны отношения от другой. При этом не следует забывать, что отсутствие соподчиненности сторон далеко не всегда тождественноих юридическому равенству. Значит, обязательно должно отсутствовать любое проявление юридической властнос­ти волеизъявлений одной стороны, адресованных другой.

Допускает ли механизм административно-правового регулиро­вания столь нетипичные для серы государственного управления отношения? Да, допускает, в результате чего наблюдается весьма специфическое сочетание вертикальности и горизонтальности. Так, несомненно горизонтальными являются процессуальные ад­министративно-правовые отношения. Особенно наглядна горизон­тальность подобных отношений, возникающих, например, между гражданами и исполнительными органами (должностными лица­ми) в случаях обжалования гражданином неправомерных дейст­вий субъектов государственно-управленческой деятельности; между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами в случаях, когда первые привлекаются к административ­ной ответственности; между гражданами и исполнительными ор­ганами при осуществлении лицензионного производства (имеется в виду выдача разрешений на занятие определенными видами де­ятельности) и т.п.

В приведенных, а также в иных аналогичных случаях налицо взаимные обязанности и права названных сторон, что является свидетельством их равноправного положения. Такой характер присущ всем отношениям, предметом которых является конкрет­ный административно-правовой спор либо удовлетворение субъек­тивных прав физических и юридических лиц в процессе государ­ственно-управленческой деятельности.

Но, и в этом состоит специфика административно-правовых от­ношений в целом, горизонтальность, предполагающая юридичес­кое равенство сторон, «не вечна». Она проявляется до определен­ного момента – до того, как полномочный субъект исполнитель­ной власти выносит одностороннее юридически властное реше­ние по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, перераста­ет в нее.

В итоге проявляются все те качества, которые характерны для механизма реализации исполнительной власти, а потому и явля­ются наиболее типичными именно для административно-право­вых отношений.

На этой основе вполне приемлем следующий вывод: горизон­тальные по своему характеру административно-правовые от­ношения могут складываться в качестве определенной предпо­сылки вертикальных отношений. Они, как правило, предшест­вуют им.

В таком понимании горизонтальными можно признать управ­ленческие отношения между находящимися на одном правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами). К их числу, например, безусловно относятся связи двух или нескольких министерств по поводу осуществления совместных действий (на­пример, в целях подготовки принятия совместного нормативного акта, проведения совместного заседания коллегий, формирования межведомственных консультативных и совещательных органов и т.п.). Налицо чисто процедурный характер отношений подобно­го рода. Их участники равноправны. Затем, т.е. после принятия, например, совместного правового акта, что допускается админи­стративно-правовыми нормами, начинает действовать традицион­ная управленческая вертикальность. Совместно принятый акт яв­ляется односторонним (в юридическом смысле) волеизъявлением со всеми вытекающими из этого факта последствиями. При этом не имеет значения, по чьей инициативе был принят данный право­вой акт.

Таков механизм взаимодействия вертикальных и горизонталь­ных начал, проявляющийся в административно-правовых отно­шениях.

Следует также учитывать, что в настоящее время известное рас­пространение получают различного рода соглашения, которые, в частности, возможны и между субъектами исполнительной власти. Формой их выражения могут служить административно-право­вые договоры. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федера­ции могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Практика подобных со­глашений довольно распространена. Несомненно, что они заключа­ются равноправными партнерами. Однако проблема администра­тивных договоров пока еще теоретически не осмыслена должным образом, четкая их правовая регламентация отсутствует.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковы основные особенности административно-правовых отно­шений?

2. В чем находит свое выражение их вертикальный характер?

3. Могут ли административно-правовые отношения строиться на осно­ве юридического равенства их участников?