Понятие органа исполнительной власти

Органы исполнительной власти – основной субъект реализа­ции данной ветви государственной власти. Без него невозможно практическое осуществление государственно-управленческой дея­тельности, возникновение административно-правовых отноше­ний. Административно-правовой статус иных участников такого рода правовых отношений во многом становится реальным именно в сфере деятельности таких государственных органов, В силу этого их административно-правовой статус нуждается в развернутом анализе.

Понятие органа исполнительной власти в известной степени производно от понятия «организация», которое в узком смысле означает отдельную ячейку человеческого коллектива, создавае­мую для осуществления того или иного вида совместной деятель­ности и в этих целях хотя бы в минимальной степени оформлен­ную. В широком смысле она означает сумму таких ячеек.

Например, производственный коллектив – организация в узком смысле слова, а отрасль производства – организация в ши­роком смысле слова.

Таким образом, организация есть коллектив людей, совершаю­щий определенную деятельность. Это понимание, организации в качестве определенной структуры.

Принято различать организации государственного и негосудар­ственного характера. Первые официально оформляются государ­ством. Вторые оформляются волей их членов (например, партия).

В круг государственных организаций включаются государст­венные предприятия, государственные учреждения и, наконец, го­сударственные органы.

Государственное предприятие – коллектив людей, объединяе­мый в целях осуществления совместной деятельности хозяйствен­ного характера (производство, услуги и т.п.). Это, например, госу­дарственные казенные заводы.

Государственное учреждение – коллектив людей, объединяе­мый в целях осуществления социально-культурной или иной дея­тельности непроизводственного характера. Это, например, госу­дарственный вуз. Общее, что объединяет эти предприятия и уч­реждения, заключается в следующем. Они осуществляют свою де­ятельность от имени государства, которое их образует, не обладая при этом какими бы то ни было властными полномочиями и не осуществляя каких либо управленческих функций вовне. Внутри предприятий и учреждений функции управленческого характера осуществляются не соответствующим коллективом, а его руково­дителями, т.е. администрацией.

Примерно так можно характеризовать и негосударственные предприятия и учреждения, но при обязательном условии учета того, что они государством не формируются и от его имени не вы­ступают.

Приведенные положения необходимы для того, чтобы понять специфику органов исполнительной власти. Они занимают особое место в системе государственных организаций, что находит свое непосредственное выражение в следующем.

1. Орган исполнительной власти является отдельным звеном государственного аппарата наряду с органами законодательной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ). Это означает, во-пер­вых, что в отличие от предприятий и учреждений государствен­ного сектора они непосредственно выступают от имени государ­ства, проводят в жизнь его политику в различных областях хо­зяйственной, социально-культурной и административно-полити­ческой жизни и, во-вторых, наделены государством необходимым для этого определенным объемом государственно-властных пол­номочий, каковыми предприятия и учреждения обладать не могут.

2. Сущность предоставляемых органам исполнительной власти полномочий государственно-властного характера находит свое вы­ражение в их праве:

а) издавать от имени государства юридически обязательные правовые акты. Они обязательны либо для непосредственно подве­домственных предприятий и учреждений, либо для нижестоящих исполнительных органов, либо для предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности и формы собствен­ности, либо для общественных (негосударственных) организаций, либо, наконец, для широкого круга лиц, включая и граждан (на­пример, общеобязательные правила дорожного движения, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные правила);

б) осуществлять от имени государства постоянное наблюдение (надзор) за соблюдением устанавливаемых правовыми актами тре­бований и правил;

в) обеспечивать исполнение требований юридически обязатель­ных актов и защищать их от нарушений путем применения госу­дарственных по своему характеру мер убеждения, разъяснения, поощрения и т.п., а в необходимых случаях – мер государствен­ного (административного) принуждения.

3. Поскольку государственно-властными полномочиями наде­ляются все органы государственной власти, важное значение имеет установление границ их использования органами исполни­тельной власти.

Государственно-властные полномочия органов исполнитель­ной власти используются ими исключительно в целях государст­венно-управленческой деятельности.

Для чего создаются такие органы? Для обеспечения исполне­ния законов и подзаконных нормативных правовых актов (вклю­чая и собственные акты этих органов) в процессе руководства хо­зяйственным, социально-культурным и административно-поли­тическим строительством. Следовательно, принадлежащие им властные полномочия ограничены той сферой общественной жизни, в рамках которой осуществляется исполнительно-распоря­дительная или государственно-управленческая деятельность. Это сфера государственного управления. Именно в ней происходит не­посредственная организация работы хозяйственных предприятий и социально-культурных учреждений, организация связей между объектами различных форм собственности, обеспечение реализа­ции и защита прав и законных интересов физических и юридичес­ких лиц.

Органы законодательной власти осуществляют общее руковод­ство в названной сфере путем законодательного регулирования. Органы судебной власти вообще не осуществляют руководящей деятельности в данной сфере.

Таким образом, функциональное назначение органов исполни­тельной власти – исполнительство – определяет границы ис­пользования ими полномочий государственно-властного харак­тера.

4. Органы исполнительной власти осуществляют свою деятель­ность на подзаконной основе. Это означает, что закон – основная база государственно-управленческой деятельности, субъектами которой являются эти государственные органы. К числу их особен­ностей следует также отнести то, что, осуществляя свою деятель­ность на основе и во исполнение закона, они не только организуют непосредственное исполнение прямых велений закона, но самосто­ятельно устанавливают подзаконные правила поведения в сфере государственного управления.

5. Органы исполнительной власти, действующие как на феде­ральном, так и на региональном уровнях, образуют единую систе­му государственной администрации. В рамках этой системы каж­дое ее звено, т.е. конкретный орган исполнительной власти, обла­дает необходимой оперативной самостоятельностью. Свое выра­жение она, равно как объем принадлежащих данному органу пол­номочий и мера его ответственности за порученное дело, находит в его компетенции (задачи, функции, полномочия, ответствен­ность). Основы компетенции этих органов закрепляются частично в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, а также в законодательных актах РФ и ее субъектов.

Таким образом, каждый орган исполнительной власти имеет свое управленческое «лицо».

6. Гражданская правоспособность не является признаком пра­вового статуса органов исполнительной власти. Сама категория юридического лица вообще неприемлема для их характеристики, так как не способна выразить как характер осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности, так и специфику принадлежащих им государственно-властных полномочий.

7. Как предприятия и учреждения, органы исполнительной власти представляют собой определенный коллектив людей – ра­ботников административно-управленческого персонала или госу­дарственных служащих (штаты). Но, во-первых, цели такого кол­лектива существенно отличаются от целей коллективов предпри­ятий и учреждений, что предопределено особым назначением ор­ганов исполнительной власти. В рамках коллектива, составляю­щего данный орган исполнительной власти, строятся определен­ные организационно-правовые связи, распределяются функцио­нальные обязанности и права, а также определяется ответствен­ность за порученный участок работы. Это государственно-служеб­ные отношения, поскольку работники данного органа являются государственными служащими.

8. Органы исполнительной власти имеют организационную структуру, т.е. внутреннее построение, предполагающее создание соподчиненных структурных подразделений (например, департа­менты министерств). Их деятельность является выражением внут­ренней организации (самоорганизации), необходимой для того, чтобы данный орган исполнительной власти был способен эффек­тивно выполнять свое назначение вовне, т.е. непосредственно в сфере государственного управления.

Первичной ячейкой организационной структуры органов ис­полнительной власти является в соответствии с Федеральным за­коном «О государственной службе» государственная должность го­сударственной службы, учреждаемая для непосредственного ис­полнения и обеспечения полномочий данного органа.

9. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный территориальный или предметный масштаб государственно-уп­равленческой деятельности. Первое означает, что осуществляемые данным органом полномочия имеют силу либо на всей территории Российской Федерации, либо на территории субъекта Федерации (региона). Второе предполагает осуществление либо общих управ­ленческих функций (например, Правительство РФ, правительства республик), либо определенных управленческих функций специального характера в установленных сферах деятельности. В их числе регулятивные, разрешительные, контрольные и распоряди­тельные функции. Однако они также могут осуществляться в раз­личном территориальном объеме.

А какова роль исполнительных органов, образуемых на госу­дарственных предприятиях и в государственных учреждениях? Можно ли их рассматривать в качестве звеньев общей системы органов исполнительной власти?

Администрация предприятий и учреждений государственного сектора, а именно так называются органы управления их делами, фактически действуют подобно органам исполнительной власти, но в значительно ограниченном объеме. Так, из уже изложенной информации следует, что органы исполнительной власти всегда реализуют свои полномочия вовне, т.е. в отношении тех, кто в том или ином случае выступает в роли объекта управления. Такого же рода полномочия администрации ограничены пределами данного предприятия, учреждения. Поэтому они (их полномочия) имеют силу только внутри предприятия, учреждения. Юридическая властность их предприятий распространяется только на работни­ков данного предприятия, учреждения.

Следовательно, администрацию государственных предприятий и учреждений можно квалифицировать в качестве специфическо­го звена системы исполнительных органов, ибо по точному консти­туционному смыслу они, конечно, не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти.

Таким образом, под органом исполнительной власти понимается такое звено государственно-властного механизма (государственного аппарата), которому в соответствии с принципами разделения властей государство поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества.

Иногда в качестве государственных органов называют армию, милицию и т.п. Это абсолютно неприемлемая их характеристика, ибо и армия, и милиция представляют собой не что иное, как вооруженное формирование, предназначенное для осуществление определенных государственных задач. Являясь своеобразной организационной формой совместной деятельности людей, они, что естественно, нуждаются в управлении. И оно осуществляется с помощью специально создаваемых государством исполнительных органов системы министерств обороны и внутренних дел РФ.