Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовая норма – исходный, основополагающий элемент механизма административно-правового регулирования. Административно-правовая норма – это общеобязательное, структурно организованное, государственно-властное веление субъекта правотворчества, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Административно-правовой норме присущи определенные особенности, к числу которых относятся:

– объектом административно-правового регулирования выступают особый вид общественных отношений – управленческие;

– административно-правовые нормы являются средством реализации публичных интересов в сфере государственного управления;

– устанавливается органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций;

– содержится в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);

– носят представительно обязывающий характер;

– обеспечиваются мерами государственного принуждения;

– преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

– во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющих предмет правового регулирования иных отраслей права (земельного, экологического, финансового, предпринимательского и др.

Важное познавательное и правореализационное значение имеет классификация административно-правовых норм.

По функциям в механизме правового регулирования выделяют: исходные административно-правовые нормы, нормы правила-поведения.

Исходные административно-правовые нормы носят общий характер, в них правовой материал изложен в наибольшей абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме административно-правового регулирования. В этих нормах содержатся исходные начала организации и функционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции. Нормы-принципы закрепляют принципы административного права. Определительно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования отдельных административно-правовых отношений. Например, задачи законодательства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ. В нормах-дефинициях закрепляются административно-правовые категории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулировании управленческих отношений. Отсутствие легальных дефиниций в административно-правовом законодательство привело бы к «параличу» механизма административно-правового регулирования. Так, в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 года в ст. 2 содержаться такие дефиниции как «государственный контроль (надзор)», «проверка», «эксперты, экспертные организации»[17].

Нормы правила-поведения в отличие от исходных норм непосредственно регулируют управленческие отношения. В них закрепляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В результате реализации норм правил-поведения происходит перевод участников государственного управления в качество субъектов административно-правовых отношений.

По предмету правового регулирования административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Объединение в рамках одной отрасли права правовых норм, регулирующих материальные и процессуальные общественные отношения, является качественной особенностью административного права. Материальные административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения по существу, в то время как процессуальные нормы определяют порядок из реализации и в этой связи выполняют служебную роль.

В зависимости от функций права различают регулятивные и охранительные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют позитивные управленческие отношения путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей на субъектов государственного управления. Охранительные нормы административного права обеспечивают охрану позитивных управленческих отношений, вытеснение отношений чуждых российскому обществу.

В зависимости от метода правового регулирования различают императивные, диспозитивные, поощрительные и рекомендательные административно-правовые нормы. Императивные административно-правовые нормы содержат строго обязательные категорические требования к участникам управленческих отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов поведения. Для административного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отношений. Диспозитивные нормы административного права предоставляют возможность выбора вариантов поведения участников управленческих отношений в границах, определенных правовыми нормами. Поощрительные административно-правовые нормы представляют собой, предписания закрепляющие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений, при наличии в их действиях факта заслуги. Рекомендательные административно-правовые нормы устанавливают наиболее целесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, общества и государства.

По содержанию предписания называют запрещающие, обязывающие и управомачивающие административно-правовые нормы. Запрещающие нормы содержат правовые запреты, предписания для участников управленческих отношений воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Нормы Особенной части КоАП РФ состоят из запрещающих норм. Обязывающие административно-правовые нормы закрепляет обязанности участников управленческих отношений совершить определенные действия. Для их конструирования используют слова «должен», «обязан». Так, в ст. 10 закона РФ «О милиции»[18] закреплены обязанности сотрудников милиции. Управомачивающие нормы представляют субъектам государственного управления права на совершение позитивных действий. Например, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).

По действию в пространстве административно-правовые нормы различают действующие на всей территории Российской Федерации, на территории федерального округа, на территории субъекта Российской Федерации, на территории предприятия, учреждения, организации (локальные нормы). Территориальный масштаб деятельности административно-правовых норм предопределяется компетенцией субъекта правотворчества, но в отдельных случаях Президент РФ, федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на территории субъекта федерации или муниципального образования.

По действию во времени различают административно-правовые нормы действующие без ограниченияопределенным сроком действия (бессрочные) и определенные сроком действия (срочные, временные). Срок действия административно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Одним из обязательных условий правильной реализации административно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридическую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены. Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступлении определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоятельств), например, ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и другими нормативными правовыми актами.

По действию в отношении круга лиц различают нормы общего действия и специальные административно-правовые нормы. Нормы общего действия распространяют свое действие на неограниченный круг участников управленческих отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные административно-правовые нормы регулируют поведение определенных групп участников управленческих отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц, например, ч. 1 ст. 12.31 КоАП РФ установлена ответственность должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных за выпуск на линию транспортного средства, не зарегистрированного в установленном порядке или не прошедшего государственного технического осмотра.

По юридической силе административно-правовые нормы подразделяются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных правовых актов. Одной из особенностей административного права как отрасли российского права является низкий уровень систематизации источников. Административное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов различной юридической силы.

Логическая структура административно-правовой нормы правила-поведения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза – это часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма вступает в действие. Гипотеза административно-правовой нормы позволяет «привязать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения к конкретной жизненной ситуации, субъекту, времени и месту.

Диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правило поведения, которому должны следовать участники управленческих отношений. Она выступает важнейшим элементом административно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заключена модель правомерного поведения. Вместе с тем диспозиция не может быть реализована вне связи с другими элементами нормы.

Санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции административно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия административно-правовой нормы.

В юридической литературе высказывается мнение о включении в структуру административно-правовой нормы такого элемента как поощрение. Профессор А.П. Коренев отмечал: «Поощрение как элемент правовой нормы есть личное признание заслуг юридического или физического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформированных в диспозиции нормы. Основанием для поощрения являются указанные в норме права действия, поведение, которые стимулируются государством»[19].

Высказанная гипотеза представляет интерес, но нуждается в дополнительной аргументации. Мы полагаем, что поощрение содержится в диспозиции административно-правовой нормы и реализуется при наличии в действии субъекта государственного управления объективно признаваемого факта заслуги.

Разработка и принятие административно-правовой нормы является не самоцелью, а средством урегулирования, придания большей степени организованности управленческим отношениям. Административно-правовая норма содержит общую модель поведения, но необходимо ее спроецировать на конкретные общественные отношения.

Реализация административно-правовой – это практическое претворение требований административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений. В процессе реализации нормы определяется ее качество, способность урегулировать соответствующие общественные отношения, так как юридическая практика является главным критерием качества административно-правовой нормы и механизма административно-правового регулирования в целом.

В теории права с учетом характера правореализующих действий различают следующие формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение – это форма реализации запрещающих норм административного права, которая заключается в воздержании субъектов общественных отношений от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. Соблюдение представляет собой наиболее пассивный вариант поведения.

Исполнение как форма реализации административно-правовой нормы заключается в выполнении возложенных на субъекта юридических обязанностей. В отличие от соблюдения исполнение является активной формой поведения. В случае бездействия виновный субъект должен быть привлечен к определенному виду юридической ответственности в зависимости от тяжести наступивших последствий.

Использование представляет собой форму реализации управомачивающих административно-правовых норм. Посредством использования реализуются субъективные права, носителями которых являются физические или юридические лица. По своему усмотрению субъект государственного управления может совершить как акт активного поведения, так и воздержаться от него. Отказ от реализации субъективного права не влечет для лица негативных последствий, так как всецело отдается на откуп управомоченного субъекта.

Применение (правоприменение) является особой формой реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесения индивидуальных юридических актов. Применение административно-правовых норм является разновидностью исполнительно-распорядительной властной деятельной субъектов государственного управления.