Понятие и структура механизма административно-правового регулирования

Успех проведения административной реформы в Российской Федерации во многом предопределен качеством регулирования управленческих отношений. Решение данной задачи требует применения определенных средств, с помощью которых достигается должная организованность управленческих отношений. Наиболее значимую роль в регулировании названных отношений выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в свой совокупности образуют сложный механизм.

В научной литературе механизм правового регулирования определяется как «система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование»[11]. Применение конструкции «механизм правового регулирования» позволяет глубже проникнуть в сущность правового регулирования, понять логику его функционирования.

С.С. Алексеев отмечает, что использование понятия «механизм правового регулирования» позволяет собрать вместе явления правовой действительности (нормы, правовые отношения, юридические акты и др.), обрисовать их как ценность, представить в работающем виде, высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, взаимодействие[12].

Механизм правового регулирования производен от системной организации права (правовой системы, системы права, системы законодательства) и характеризует комплексное воздействие правовых средств на общественные отношения. В этой связи существенное прикладное значение имеет использование механизма административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования – это система административно-правовых средств, которые воздействуя на управленческие отношения организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней структурой (организацией). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

– принципы административного права;

– административно-правовые нормы;

– акты официального толкования норм административного права;

– акты применения норм административного права;

– административно-правовые отношения.

В административно-правовой литературе отсутствует единство взглядов на проблему обоснованности существования механизма административно-правового регулирования. Так, по мнению Ю.Н. Старилова следует преодолевать «техничность» терминологии используемой при характеристике административно-правовых явлений и в силу этого целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования[13]. Мы полагаем, что использование термина «механизм» при характеристике системы административно-правового регулирования дает адекватную характеристику данного явления и позволяет акцентировать внимание на существующие устойчивые связи внутри механизма, их устойчивость и взаимообусловленность.

Каждый отдельно взятый элемент механизма несет определенную содержательную нагрузку в рамках механизма и выполняет соответствующую роль в регулировании управленческих отношений. Эти средства взаимодействуют между собой и вступают в регулирование управленческих отношений в определенном порядке, что обусловлено их внутренним содержанием, способностью организовать общественные отношения, придать им более высокую степень упорядоченности. Эта особенность механизма позволила А.П. Кореневу сделать важный методологический вывод, что административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений[14].

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль в процессе осуществления правового регулирования. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичной по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм в полной мере не в состоянии осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенную роль в регулировании управленческих отношений выполняют принципы административного права. Принципы административного права – это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

Центральным принципом административного права является принцип законность. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов. Данный принцип состоит из двух самостоятельных, но взаимообусловленных аспектов. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права[15], когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения страны, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) в формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое применение института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению. В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществляться не в ущерб отправлению государственного управления, так как бесконтрольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации государственной службы.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление административно-правового регулирования предполагает установление определенных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

К числу принципов административного права относится принцип юридического равенства. Этот принцип был обозначен еще римскими юристами: «Закон говорит со всеми одинаково» (lexunooreomnesalloguitur). Сущность этого принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенство религиозных и общественных объединений пред законом; равенство всех перед законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; равного доступа к государственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д.

Важное значение в механизме административно-правового регулирования играет принцип справедливости или юридической соразмерности. Этот принцип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреплении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответствовали бы характеру совершенного деяния. Вынесение управленческих решений, устанавливающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры поощрения и административного принуждения, должны по форме и по существу быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства и соответствовать степени совершенного деяния.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом передаются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление представляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей этих отношений. В случае нарушения допущенного одной из сторон управленческих отношений она должна быть привлечены к определенному виду юридической ответственности. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуальным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредственное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой степенью систематизации административно-правового законодательства и отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, по аналогии с Уголовным кодексом РФ для отрасли уголовного права, принципы административного права получили смысловое закрепление. Принципы отдельных административно-правовых институтов, например, основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[16].