Общая характеристика системы субъектов административного права

Учебно-теоретические аспекты рассмотрения вопросов понятия и классификации субъектов административного права являются важными, актуальными и обладают новизной, поскольку в современной учебной литературе данной теме практически не уделяется должного внимания.

Авторы традиционных учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику и виды субъектов административного права, сразу переходят к непосредственной характеристике отдельных групп субъектов административного права (например, граждане как субъекты административного права или органы исполнительной власти как субъекты административного права). Более того, обращая внимание на содержание (оглавление) различных учебников по административному праву, обучаемый, как правило, не может четко систематизировать группы субъектов административного права, ввиду неоднозначного наименования данных групп различными авторами. В частности, авторский коллектив в составе П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова выделяют три группы субъектов административного права: индивидуальные субъекты административного права, организации как субъекты административного права, административные органы как субъекты административного права. Причем, группа индивидуальных субъектов включает в себя кроме граждан также должностных лиц. Вместе с тем, административно-правовой статус государственных служащих авторами рассматривается в третьем разделе «Государственная служба в Российской Федерации» и, стало быть, системно не входит во второй раздел «Субъекты административного права»[24]. Д.Н. Бахрах в структурной части своего учебника выделяет два раздела, посвященные рассмотрению субъектов административного права, а именно: «Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов (физических лиц)», «Государственная администрация, ее органы и служащие»[25]. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий выделяют шесть групп субъектов административного права: «Физические лица», «Органы исполнительной власти», «Органы местного самоуправления», «Государственные служащие», «Предприятия, учреждения и организации», «Общественные и религиозные объединения»[26]. Данная классификация в принципе является классической, хотя имеет некоторые недостатки. В частности, понятия «Физические лица» и «Государственные служащие» с теоретических позиций соотносятся как целое и частное, однако в приведенной классификации под физическими лицами понимаются только граждане, которые не обладают государственно-властными полномочиями.

Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод об отсутствии однозначного и системного подхода к рассматриваемой тематике.

Говоря о системе субъектов административного права, следует отметить, что в теории права также существуют различные точки зрения по данному вопросу. Отметим некоторые из них.

Например, некоторые авторы подразделяют субъекты права на физических и юридических лиц[27]. Подобная классификация в основном применима к отрасли гражданского права и не отражает в полной мере систему субъектов административного права. Поскольку категория юридических лиц не охватывает весь спектр неиндивидуальных субъектов и является ограничительным понятием по отношению к понятию коллективные субъекты. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает процедуру государственной регистрации для большинства общественных объединений на добровольной основе, оставляя право выбора за общественным объединением в зависимости от желания последнего приобрести права юридического лица[28].

Не совсем удачное деление субъектов права на граждан и организации[29]. Указанные понятия опять же являются ограниченными по содержанию и при своем буквальном толковании не могут охватить всех участников административно-правовых отношений.

Так, понятие «гражданин» характеризует статус индивида только в отношениях с государством и не отражает правовой статус специальных участников административно-правовых отношений, наделенных дополнительными полномочиями в сфере государственного управления. К их числу можно отнести: должностных лиц, гражданских государственных служащих, военнослужащих, депутатов представительного органа местного самоуправления и т.д.

Следует также отметить, что и термин «организация» не охватывает весь круг коллективных участников административно-правовых отношений. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятия «юридическое лицо» и «организация» как тождественные, причем подразделяя последние на коммерческие организации (преследующие цель – извлечение прибыли) и некоммерческие организации (не преследующие цель – извлечение прибыли). Причем некоммерческие организации в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут создаваться «в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах»[30]. Проводя сравнительный анализ соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общественных объединениях», легко выявить некоторые несоответствия в терминологии двух законодательных актов, которые не позволяют однозначно отнести все общественные организации (объединения) к категории юридических лиц. Такое положение объясняется законодательно закрепленной возможностью общественного объединения (за исключением политической партии) по своему усмотрению приобретать статус юридического лица. Что дает право говорить о функционировании в сфере государственного управления общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица и, стало быть, не подпадающих под термин «организация» в гражданско-правовом смысле. Кроме того, вышеуказанный федеральный закон одной из организационно-правовых форм общественных объединений выделяет общественные организации[31], что соотносит данные понятия как общее и частное. Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации употребляет данные термины как синонимы[32]. Другое несоответствие терминологии в законодательных актах подтверждается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», который выделяет две организационно-правовые формы религиозных объединений: религиозные организации и религиозные группы. Формальное отличие двух названных форм заключается, прежде всего, в том, что первые обладают правоспособностью юридического лица и как следствие подлежат обязательной государственной регистрации, а вторые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица[33]. Исходя из сказанного, следует простой вывод религиозная группа, являясь разновидностью религиозных объединений, не относится к числу юридических лиц (организаций).

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о неравнозначности понятий «организация» и «коллективный субъект». Поскольку первое трактуется как устойчивый, самостоятельный коллектив, вступающий в правоотношения от своего имени, как юридическое лицо; а второе охватывает своим содержанием кроме юридических лиц также таких участников административно-правовых отношений как кафедра, факультет, административно-территориальная единица и т.д.[34]

С целью упорядочивания учебного материала по данной теме и выстраивания системы субъектов административного права, обратимся к теоретическим взглядам на понятие и виды субъектов права.

§ 3. Понятие и содержание административно-правового статуса. Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов

В традиционном смысле административно-правовой статус любого субъекта включает в себя его права и обязанности (полномочия)[35]. Соглашаясь по существу с данной дефиницией, следует отметить, что полномочия субъекта административного права составляют центральное звено административно-правового статуса. Однако в зависимости от особенностей правовой природы и приобретенных юридических качеств отдельных участников управленческих отношений административно-правовой статус последних может дополняться отдельными элементами. Например, административно-правовой статус органа исполнительной власти могут составлять: принципы организации и деятельности; цель, задачи, функции и компетенция; гарантии реализации деятельности; ответственность.

Говоря об административно-правовом статусе участников отношений, зачастую проводят его деление на группы. В частности, по мнению некоторых авторов административно-правовой статус иностранного гражданина составляет: общий административно-правовой статус, включающий основные права, свободы и обязанности человека; специальный административно-правовой статус, который отражает особенности правового положения отдельных категорий иностранных граждан в зависимости от режима пребывания на территории Российской Федерации (например, временно пребывающий иностранный гражданин и т.д.); индивидуальный административно-правовой статус, который связан со спецификой правового положения конкретного лица и вытекает из имеющихся у него персонифицированных прав и обязанностей (например, уровень образования, возраст и т.д.)[36]. Конечно же, приведенная градация административно-правового статуса иностранного гражданина вполне обоснована и имеет смысл для системного усвоения обучаемыми правового положения иностранных граждан в сфере государственного управления. Однако административно-правовой статус присущ конкретному, а не абстрактному участнику правоотношений и рассматривать его следует, в первую очередь, персонифицировано во всех взаимосвязях, существующих на данный момент.

В самом общем виде административно-правовой статус любого участника правоотношений можно определить как комплекс предоставленных законом полномочий (прав и обязанностей), гарантий их реализации, а также ответственность за их нарушение.

Обращая внимание на то, что каждый субъект административного права обладает особым административно-правовым статусом, в данном учебнике далее отдельно будут рассмотрены административно-правовые статусы: человека и гражданина; органов исполнительной власти; государственных служащих; хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Вместе с тем, каждый из перечисленных субъектов обладает общими чертами административной правосубъектности, которая является основой административно-правового статуса и включает в себя не только комплекс установленных законом полномочий и механизм реализации последних, но и ответственность за их нарушение.

В административно-правовых отношениях могут участвовать люди и образуемые ими для совместного решения общих задач и достижения общественно-полезных целей коллективы. Для участия в правоотношениях люди и их коллективы должны обладать определенными качествами, установленными законом. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица. При этом юридические качества правосубъектности лица различаются для разных отраслей права как по условиям их возникновения (например, в зависимости от возраста человека), так и по своему содержанию – возможностям правообладания (например, полномочия должностного лица)[37].

Административная правосубъектность, являясь разновидностью общей правосубъектности субъекта права, состоит из административной правоспособности, административной дееспособности и административной деликтоспособности. Указанные элементы административной правосубъектности являются преимущественно научными категориями и не получили сколько-нибудь обстоятельного закрепления в действующем законодательстве. Исключение лишь составляет административная деликтоспособность, которая более детально урегулирована Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Что же касается административной право- и дееспособности, то регулирующие их административно-правовые нормы рассредоточены по различным нормативно-правовым актам и, как следствие, не дают целостного, системного представления об общих условиях обладания и реализации субъектом административного права своих полномочий в сфере государственного управления[38].

Административная правоспособность выражается в способности индивидуального или коллективного субъекта иметь права и обязанности, реализуемые в сфере государственного управления, а также в его возможности приобретать в случаях предусмотренных законом соответствующие новые полномочия в данной сфере.

С теоретических позиций административная правоспособность у каждого человека наступает с момента рождения и присутствует в течение всей жизни. Кроме того, административная правоспособность может расширяться в процессе жизнедеятельности индивидуального субъекта путем приобретения дополнительных прав и обязанностей как в инициативном порядке со стороны личности (например, приобретение права на управление транспортным средством, права на охоту), так и в одностороннем порядке со стороны органов власти (например, всеобщая воинская обязанность для мужчин наступает по достижению последними восемнадцатилетнего возраста). Таким образом, общая административная правоспособность, хотя и наступает у физического лица с момента рождения, но в течение его жизни может расширяться.

В отличие от гражданской правоспособности, где все физические лица (по крайней мере, граждане России) имеют равную правоспособность в области частноправовых отношений, административная правоспособность различных граждан может быть неравна. И связано это с индивидуальностью каждого лица в сфере публично-правовых отношений, которая может проявляться в возрасте, поле, национальности, месте проживания или ином его административно-социальном положении, постоянно видоизменяющегося за счет расширения или сужения административной правоспособности.

«Дееспособность является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью»[39].

Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями реализовывать предоставленные права, защищать свои законные интересы и выполнять возложенные законом юридические обязанности в рамках конкретных административно-правовых отношений.

В отличие от административной правоспособности административная дееспособность гражданина условно в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому законодательству наступает в восемнадцать лет. Конкретный возраст наступления полной административной дееспособности законодателем не установлен, поскольку в процессе жизнедеятельности субъекта вместе с административной правоспособностью может меняться дееспособность, используя в основе таких изменений, в первую очередь возрастной фактор. Например, при достижении 25 лет гражданин имеет право претендовать на должность судьи, а в свою очередь, достижение человеком 65-летнего возраста служит основанием для прекращения гражданской службы.

Кроме того, практически все ученые административисты сходятся во мнении о существовании частичной административной дееспособности, которая может наступать значительно раньше совершеннолетия лица. Однако в установлении возрастных критериев в данном случае единого мнения нет. Традиционно возраст наступления частичной административной дееспособности принято считать с момента самостоятельной реализации несовершеннолетним своего права на образование, то есть с 6 лет.

Административная деликтоспособность – способность лица нести юридическую ответственность за совершенные деяния. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность наступает с 16-летнего возраста. Следует отметить, что понятие административная деликтоспособность шире понятия административной ответственности и наряду с ней включает в себя и иные виды юридической ответственности, реализуемые в сфере государственного управления (дисциплинарная, налоговая и др.).

Гораздо проще дело обстоит с административной правосубъектностью коллективных субъектов административного права. В данном случае административная правосубъектность, включая в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, наступает одновременно в полном объеме, как правило, с момента их создания или регистрации в компетентном органе власти. Например, юридическое лицо можно считать полностью право-, дее- и деликтоспособным с момента государственной регистрации в налоговом органе, либо правосубъектность общественного объединения можно считать с момента проведения общего собрания, на котором принято решение о создании объединения. Исходя из сказанного, следует также заметить, что в отношении коллективных субъектов законодатель не использует термины «дееспособность и деликтоспособность», подменяя последние «правоспособностью».

Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов административного следует раскрывать через правовые элементы, являющиеся содержанием правового положения конкретного коллективного субъекта. Условно административно-правовой статус любого предприятия, учреждения, организации, коллектива составляют:

1. Нормы, закрепляющие порядок создания, принципы деятельности, организационно-правовую форму и основы взаимоотношений с органами власти коллективных субъектов.

2. Нормы, закрепляющие цель, задачи, функции, формы и методы деятельности коллективных субъектов.

3. Нормы, закрепляющие полномочия коллективных субъектов в сфере государственного управления.

4. Нормы, устанавливающие гарантии реализации функционирования коллективных субъектов.

5. Нормы, устанавливающие ответственность за деятельность коллективного субъекта.

В качестве специфических коллективных субъектов административного права выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как правило, в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы власти и должностных лиц. Например, гражданин, поступая на военную службу, приносит присягу Российской Федерации посредством вступления в отношения с конкретной воинской частью Министерства обороны РФ. Принятие присяги налагает на военнослужащего целый комплекс обязанностей и соответственно при нарушении присяги возникает ответственность перед Российской Федерацией. В подобной ситуации можно говорить о существовании взаимоотношений между гражданином и Российской Федерацией.