Статус иностранных граждан и международное право

Иностранный гражданин— физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия граждан­ства (подданства) иностранного государства. Такое понятие да­но в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом поло­жении иностранных граждан в Российской Федерации».

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными до­говорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с госу­дарством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра-

Глава 15. Международное гуманитарное право

§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

ждан, — законы (кодексы) в сфере гражданского права и граж­данского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностран­ных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают уни­версальные стандарты, которые каждое участвующее в них го­сударство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероиспове­дания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко упот­ребляются универсальные формулировки: «каждый человек имеет право...», «каждому принадлежит право...», «все лица имеют право...», «никто не должен...» и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и ино­странных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства «ува­жать и обеспечивать всем находящимся в пределах его террито­рии и под его юрисдикцией лицам» признаваемые в Пакте пра­ва без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства разли­чия).

В названных актах есть нормы, адресованные именно ино­странным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пак­та о гражданских и политических правах об основаниях высыл­ки иностранца, законно находящегося на территории какого-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, уста­новленных федеральными законом или международным дого­вором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд и в других процессуальных действиях (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкрет­ным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — «Об общественных объединениях», «О занятости населения в Российской Федерации», «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ТрК РФ и т. д.

С ноября 2002 г. действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Рос­сийской Федерации». Существенное значение имеет формули­ровка, характеризующая законно находящегося в Российской Федерации иностранного гражданина как лицо, имеющее дей­ствительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федераль­ным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребыва­ние (проживание) в Российской Федерации.

Традиционно существуют различные правовые режимы, ус­танавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обоб­щенном виде можно выделить национальный и специальный ре­жимы.

Национальный режим означает в принципе равное с местны­ми гражданами положение иностранных граждан. Формулиров­ка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет нема­ло аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловлен­ные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относи­тельно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на го­сударственной службе, права и обязанности служить в воору­женных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова «каждый чело­век» заменены словами «каждый гражданин», поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государствен­ных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: «Пра­ва и свободы человека и гражданина» — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что «каж­дый имеет право...», «каждому гарантируется...», «каждый обя-

Глава 15. Международное гуманитарное право

зан...», и вместе с тем применяются особые правила, обуслов­ленные гражданством.

Специальный режимв современных условиях означает допу­щение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельно­сти применительно к иностранным гражданам отдельных госу­дарств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних ино­странных граждан в сравнении с другими иностранными граж­данами, но не по отношению к собственным гражданам. Он ус­танавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частно­сти, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные вза­имные преимущества оговорены в документах СНГ для граж­дан входящих в Содружество государств в отношении образова­ния, социальной политики и ряда других вопросов.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, кон­сульских должностных лиц, иных иностранных граждан с осо­бым статусом («лица, пользующиеся международной защитой») выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 13 настоящего учебника).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для опреде­ленных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономиче­ских и социальных правах по сравнению не только с собствен­ными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость «обеспечивать равнопра­вие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимаю­щих стран в том, что касается условий найма труда, а также со,-циального обеспечения».

В международно-правовой литературе принято выделять ре­жим наибольшего благоприятствования, под которым понима­ется предоставление государством находящимся на его террито­рии гражданам государства, с которым еще складываются отно­шения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, кате­гория «режим наибольшего благоприятствования» характеризу-

§ 8. Статус беженцев

ет не что иное, как метод установления для определенных ино­странных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституцион­ные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В рамках однозначного решения вопросов уголов­ной ответственности собственных и иностранных граждан до­пускаются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ, ино­странные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Рос­сийской Федерации, и в случаях, предусмотренных междуна­родным договором РФ. С другой стороны, имеются такие уго­ловные преступления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам, напри-мёр нарушение иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказывают договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 16 настоящего учебника).

Статус беженцев

Во время Второй мировой войны и в условиях послевоен­ных вооруженных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильст­венное или вынужденное перемещение лиц из регионов посто­янного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такие ситуации вызывают потребности ме­ждународно-правового и внутригосударственного регулирова­ния статуса беженцев и перемещенных лиц.

Основной международный акт — это Конвенция о статусе беженцев 1951 г., к которой Российская Федерация присоеди­нилась в 1992 г. (имеется также Протокол, касающийся статуса беженцев). Согласно Конвенции (ст. 12) личный статус бежен­ца определяется законами страны его домициля (имеется в ви­ду юридически оформленное место пребывания) или, если у

Глава 15. Международное гуманитарное право

него такового не имеется, законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижи­мого имущества должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы. Предусмотрено предоставление беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, кото­рым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

Каждый беженец имеет право свободного обращения в су­ды на территории всех государств — участников Конвенции. Что касается государства, в котором находится его обычное местожительство, то на этой территории беженец пользуется в отношении права обращения в суд тем же положением, что и граждане (ст. 16). В Конвенции затрагиваются вопросы обра­зования, социального обеспечения, свободы передвижения бе­женцев и т. д.

Государства договорились «по возможности облегчать асси­миляцию и натурализацию беженцев» (ст. 34), т. е. решать воп­рос об их гражданстве. Это учтено в ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»: если обычным усло­вием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является проживание на территории РФ в течение пяти лет непрерывно до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, то для беженцев, признаваемых таковыми за­коном или договором РФ, указанный срок сокращается до од­ного года.

В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два зако­на: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Первый из них ныне действует в новой редакции от 28 июня 1997 г. Бе­женцем признается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданст­ва, национальности, принадлежности к определенной социаль­ной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться ее защитой. Такое лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством. К катего­рии вынужденных переселенцев отнесены главным образом граждане РФ, которые по аналогичным основаниям покидают место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории РФ.

§ 9. Право убежища

Одним из важных направлений международного сотрудни­чества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным пере­селенцам (январь 1995 г.), которое, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца свобод­но обращаться в суды на территории соответствующих госу­дарств.

В системе ООН действует Управление Верховного комисса­ра ООН по делам беженцев с обеспечительными и контрольны­ми функциями. В Москве существует представительство этого Управления с правом регистрации беженцев и выдачи удосто­верений.

Право убежища

Под правом убежищапонимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использова­ние такой возможности вызвано преследованием лица по поли­тическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражда­нином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без граждан­ства.

В международном праве нет специальных правил примени­тельно к предоставлению убежища и пользованию им. Между­народный пакт о гражданских и политических правах не содер­жит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеобщей декларации прав человека, не являющейся, однако, норматив­ным актом. Согласно ст. 14 «каждый человек имеет право ис­кать убежище от преследования в других странах и пользовать­ся этим убежищем».

Но это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Подобный подход проявлен и в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации.

Поскольку основанием для обращения лица и предоставле­ния ему убежища считается преследование за деятельность по-

Глава 15. Международное гуманитарное право

Литература

литического или подобного характера¹, во многих государствах принят термин «политическое убежище». Российская Федера­ция, как сказано в ч. 1 ст. 63 Конституции, «предоставляет по­литическое убежище иностранным гражданам и лицам без гра­жданства в соответствии с общепризнанными нормами между­народного права».

Понятие территориального убежища ориентировано на ис­пользование лицом территории другого государства с учетом его законодательства.

В рамках локального регулирования (Конвенция об убежи­ще 1928 г., принятая на конференции американских госу­дарств) допускается, хотя и с определенными условиями, убе­жище, предоставляемое «политическим правонарушителям» в дипломатических или консульских представительствах и на во­енных кораблях, но лишь на ограниченное время с последую­щим выездом с территории преследующего государства. Такая практика именуется дипломатическим убежищем.

Однако общий принцип дипломатического и консульского права сформулирован в конвенциях о дипломатических сноше­ниях и консульских сношениях следующим образом: помеще­ния представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями (соответственно ч. 3 ст. 41 и ч. 2 ст. 55).

Лица, получившие убежище в каком-либо государстве, име­ют на его территории статус иностранных граждан, если, ко­нечно, им не предоставлено гражданство этого государства. В Российской Федерации получение политического убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданство РФ (ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

Но независимо от статуса, лица, получившие убежище, пользуются правовой защитой предоставившего им убежище государства. На этой основе в Положении о порядке предостав­ления Российской Федерацией политического убежища, утвер­жденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., ссылка на общепризнанные принципы и нормы сопровождается словами: «с учетом государственных интересов Российской Федерации». Российская Федерация предоставляет такое убежище лицам,

¹ В соответствии с упомянутой Декларацией ООН государство, предоставляющее убежище, само формулирует его основания.

ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обыч­ного местожительства за общественно-политическую деятель­ность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам меж­дународного права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в Российской Федерации преступле­нием или противоречащие целям и принципам ООН, полити­ческое убежище не предоставляется.

Литература

Азаров А., Ройтвр В., Хюфнер К. Защита прав человека. Меж­дународные и российские механизмы. М., 2003.

Беляева Н. Г. Право на неприкосновенность частной жизни и доступ к персональным данным // Правоведение. 2001. № 1.

Бирюков П. Н. Роль международно-правовых норм в обеспе­чении «права на правовую защиту» // Правоведение. 1992. № 2.

Валеев Р. М. Международный контроль в обеспечении норм международного гуманитарного права // Российский юридиче­ский журнал. 1996. № 3.

Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федера­ции. М., 1997.

Гаврилов В. В. ООН и права человека. Механизмы создания и осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998.

Галенская Л. Н. Право убежища. (Международно-правовые вопросы). М., 1968.

Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о пра­вах человека и Европейская социальная хартия: право и прак­тика. М., 1998.

Горшкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам челове­ка и российское законодательство. М., 2001.

Губин В. Ф. Расовая дискриминация: реакционная сущность и международная противоправность. М., 1979.

Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М.; Будапешт, 1997.

Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщин. Ки­ев, 1985.

Глава 15. Международное гуманитарное право

Европейский Суд по правам человека: индивидуальные жа­лобы / Сост. Г. В. Игнатенко, Л. А. Лазутин. Екатеринбург, 2002.

Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение бежен­цев. Махачкала, 2000.

Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свобо­ды как компоненты правового статуса личности // Правоведе­ние. 2001. № 1.

Карташкин В. А. Права человека в международном и внут­ригосударственном праве. М., 1985.

Карташкин В. А. Россия и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Московский журнал меж­дународного права. 1996. № 3.

Колосов Ю. М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Советский журнал международного права. 1991. № 2.

Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод и практика ее применения / Под общ. ред. В. А. Ту­манова, Л. М. Энтина. М., 2002.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней. Официальный перевод на русский язык в ре­дакции 2001 года / Сост. Г. В. Игнатенко, Л. А. Лазутин. Екате­ринбург, 2001.

Курдюков Г. И. Международные стандарты прав человека и новое советское законодательство // Международное право и советское законодательство. Казань, 1996.

Курдюков Д. Г. Индивидуальная жалоба в контексте Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Воронеж, 2001.

Кучин М. В. Вопросы гражданства: соотношение договорно­го и законодательного регулирования в рамках Содружества Независимых Государств // Правоведение. 1992. № 5. I

Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностран­ные граждане (правовое положение). М., 1992.

Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №5.

Лукьянцев Г. Е. Европейские стандарты в области прав чело­века; теория и практика функционирования Европейской кон­венции о защите прав человека и основных свобод. М., 2000.

Литература

Манов В., Манов А., Москаленко К. Обращение в междуна­родные правовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6.

Марочкин С. Ю. Правовое положение иностранных граждан в СССР на основании международных договоров // Правоведе­ние. 1988. № 5.

Мелешников А. В. Права человека и международно-правовая ответственность за их нарушение // Советское государство и право. 1992. № 3.

Мовчан А. П. Права человека и международные отношения. М., 1982.

Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.

Нешатаева Т. Н. О компетенции Европейского суда по пра­вам человека в отношении имущественных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. №4.

Подуфалов В. Д. К вопросу о понятии «международная за­щита прав человека» // Советский ежегодник международного права. 1985. М., 1986.

Поленина С. В. Права женщин в системе прав человека: меж­дународный и национальный аспект. М., 2000.

Тиунов О. И. Защита прав человека в практике Конституци­онного Суда Российской Федерации в условиях интернациона­лизации российского права и роль в этом процессе междуна­родно-правовых стандартов // Международное публичное и ча­стное право. 2003. № 2.

Тиунов О. И. Международно-правовые стандарты прав чело­века: развитие и характерные черты // Российский юридиче­ский журнал. 2001. № 4.

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник. М., 2000.

Шайхутдинова Г. Европейская социальная хартия: Правовой комментарий. Казань, 2003.

Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997.

Ястребова А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в меж­дународном праве // Советское государство и право. 1990. № 10.

Глава 16