Содружество Независимых Государств

Создание СНГ. Всложной политической ситуации, связан­ной с центробежными тенденциями в рамках Союза ССР и по­пытками замены Союза ССР конфедеративным образованием в виде Союза суверенных государств, руководители трех респуб­лик, входящих в состав СССР, — Республики Беларусь, Рос­сийской Федерации (РСФСР) и Украины — подписали 8 де­кабря 1991 г. Соглашение о создании Содружества Независи­мых Государств и заявили в этом документе, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реаль­ность прекращает свое существование».

После дополнительных и более широких контактов руково­дители уже 11 бывших союзных республик подписали 21 декаб­ря 1991 г. Протокол к указанному Соглашению, в соответствии с которым Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыр­гызстан, Республика Молдова, Российская Федерация, Респуб­лика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина «на равноправных началах и как Высокие Договари­вающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Госу­дарств». Одновременно была принята Алма-Атинская деклара­ция.

В процессе ратификации Соглашения и Протокола к нему в ряде государств возникали сложные проблемы, которые в ос­новном были урегулированы. 9 декабря 1993 г. к СНГ присое­динилась Республика Грузия. В настоящее время Содружество объединяет 12 государств — ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ только государства Балтии — Литовская, Латвийская и Эстонская Республики).

Спустя год с небольшим после провозглашения СНГ был принят Устав СНГ. Соответствующее решение было принято Советом глав государств СНГ 22 января 1993 г. и подписано ру­ководителями семи государств — Республики Армения, Респуб­лики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргыз-

Глава 14. Право международных организаций

§11. Содружество Независимых Государств

стан, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Рес­публики Узбекистан; позднее к нему присоединились Азербай­джанская Республика (24 сентября 1993 г.), Республика Грузия (9 декабря 1993 г.), Республика Молдова (15 апреля 1994 г.).

Одновременно руководители всех государств СНГ, включая и не участвующих пока в Уставе, приняли Заявление, в кото­ром выразили общую позитивную позицию относительно по­тенциала и повышения эффективности деятельности СНГ в экономической и политической областях. В этом же документе сказано, что «Решение об Уставе СНГ открыто для подписания теми государствами, которые готовы к этому».

Устав СНГ.Соглашение о создании СНГ, Протокол к нему и Устав СНГ составляют комплекс учредительных актов Содру­жества, при этом с точки зрения содержания и перспектив Ус­тав (во всяком случае для признавших его государств) имеет первостепенное значение.

Устав СНГ состоит из преамбулы и девяти разделов, имею­щих 45 статей. В нем дана ссылка на общепризнанные принци­пы и нормы международного права, положения Устава ООН, Заключительного акта и других документов СБСЕ.

В разд. I определены цели Содружества, охватывающие все без исключения сферы межгосударственного сотрудничества. В ст. 3 воспроизводятся основные принципы международного права, дополненные такими установлениями, как верховенство права в межгосударственных отношениях и духовное единение народов, которое основывается на уважении их самобытности и сохранении культурных ценностей.

В Уставе, как и в Соглашении от 8 декабря 1991 г., опреде­лены сферы совместной деятельности, реализуемой через об­щие координирующие институты.

Раздел II посвящен членству, III— коллективной безопас­ности и военно-политическому сотрудничеству, IV — предот­вращению конфликтов и разрешению споров, V — сотрудниче­ству в экономической, социальной и правовой областях.

Самый большой по объему раздел VI регламентирует струк­туру, статус, полномочия, порядок деятельности органов Со­дружества.

Предусмотрены ратификация Устава государствами-учреди­телями в соответствии с их конституционными процедурами, сдача ратификационных грамот Правительству Республики Бе­ларусь и вступление в силу Устава в одном из двух вариантов —

либо для всех государств-учредителей с момента сдачи грамот всеми такими государствами, либо для государств-учредителей, сдавших свои грамоты через один год после принятия Устава. От имени Российской Федерации Устав ратифицирован ее Вер­ховным Советом 15 апреля 1993 г. Другие государства, приняв­шие Устав, ратифицировали его в течение 1993 г. Последней — 18 января 1994 г. — это сделала Республика Беларусь. Следова­тельно, Устав СНГ к истечению года после его принятия всту­пил в силу.

Юридическая природа СНГ.Ни первоначальные учредитель­ные акты, ни Устав СНГ не содержат четкой характеристики юридической природы Содружества, его правового статуса. Ал­ма-Атинская декларация ограничилась лишь негативным тези­сом, что «Содружество не является ни государством, ни надго-сударственным образованием». В Устав СНГ (ч. 3 ст. 1) вклю­чена аналогичная формула: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочия­ми».

Надлежащая оценка не может ограничиваться отрицанием, она должна включать позитивное решение. Отрицание надгосу-дарственного статуса, наднациональных полномочий не исклю­чает квалификации СНГ как межгосударственного образования с координационными полномочиями.

С развитием и совершенствованием организационной структуры СНГ и особенно с принятием Устава и введением в действие его норм юридическая природа СНГ обретает доста­точно ясные очертания.

1. Содружество создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства, а именно это обстоятельство имеется в виду при оценке производной право­субъектности международной организации.

2. Содружество имеет свой Устав, фиксирующий устойчи­вые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов, а именно такие черты характеризуют функ­циональную правосубъектность международной организации.

3. Содружество имеет четкую организационную структуру, разветвленную систему органов, выступающих в качестве коор­динирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов (так они квалифицируются в от­дельных актах СНГ).

Глава 14. Право международных организаций

И хотя в самом Уставе лишь государства-члены именуются субъектами международного права (ч. 1 ст. 1), есть достаточные основания определить юридическую природу СНГ как регио­нальной международной организации, как субъекта междуна­родного права. Советом глав государств 24 декабря 1993 г. было принято Решение о некоторых мерах по обеспечению междуна­родного признания Содружества и его уставных органов. В чис­ле этих мер — обращение к Генеральному секретарю ООН с предложением предоставить СНГ статус наблюдателя в Гене­ральной Ассамблее ООН. Такая резолюция принята Генераль­ной Ассамблеей в марте 1994 г.

Членство в СНГ.Специфика членства в СНГ, согласно ст. 7 и 8 Устава, заключается в том, что различаются:

а) государства — учредители Содружества — это государст­ва, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании СНГ и Протокол к нему к моменту принятия настоящего Ус­тава¹;

б) государства — члены Содружества — это те государства-учредители, которые принимают на себя обязательства по Уста­ву в течение одного года после его принятия Советом глав го­сударств (т. е. до 22 января 1994 г.);

в) присоединившиеся государства — это государства, при­нявшие на себя обязательства по Уставу путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов;

г) государства со статусом ассоциированного члена — это государства, присоединяющиеся к Содружеству на основании решения Совета глав государств с намерением участвовать в от­дельных видах его деятельности на условиях, определяемых со­глашением об ассоциированном членстве.

Не совсем ясен смысл выделения особой категории госу­дарств-членов из общего состава государств-участников, по­скольку в различных статьях Устава употребляется только один термин «государства-члены», и, судя по смыслу, здесь имеются в виду все государства, участвующие в СНГ, независимо от мо­мента принятия на себя обязательств по Уставу.

¹ Формулировка с союзом «и» не является удачной, поскольку пер­воначальные участники — Республика Беларусь, Российская Федера­ция и Украина, — подписав оба акта, ратифицировали только первый из них — Соглашение, а ратификации позднее подписанного Прото­кола не производили.

§11. Содружество Независимых Государств

Допускается выход государства из Содружества при условии извещения о таком намерении за 12 месяцев до выхода.

Правовое регулирование совместной деятельности.К сферам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институ­ты, отнесены (ст. 7 Соглашения и ст. 4 Устава):

обеспечение прав и основных свобод человека;

координация внешнеполитической деятельности;

формирование и развитие общего экономического про­странства, таможенная политика;

развитие систем транспорта и связи;

охрана здоровья и окружающей среды;

вопросы социальной и миграционной политики;

борьба с организованной преступностью;

оборонная политика и охрана внешних границ.

По взаимному согласию государств-членов перечень может быть дополнен.

В качестве правовой базы межгосударственных отношений рассматриваются многосторонние и двусторонние соглашения.

За период существования СНГ накоплен богатый опыт дого­ворного сотрудничества в различных сферах. Можно отметить такие акты, как Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г., Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности от 24 декабря 1993 г., Соглаше­ние о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., Конвенция о передаче лиц, стра­дающих психическими расстройствами, для проведения прину­дительного лечения 1997 г., Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания 1998 г.

Система органов СНГ. Вструктуре СНГ существуют два вида органов: 1) органы, предусмотренные Уставом (уставные орга­ны), и 2) органы, создаваемые на основе соглашений или по решению Совета глав государств и Совета глав правительств (иные органы).

К первой группе относятся Совет глав государств, Совет глав правительств (решение об их создании было принято еще

13 м,

еждународное право

Глава 14. Право международных организаций

§ 11. Содружество Независимых Государств

21 декабря 1991 г.), Координационно-консультативный коми­тет, Совет министров иностранных дел, Совет министров обо­роны, Совет командующих пограничными войсками, Экономи­ческий суд, Комиссия по правам человека. Ко второй группе — Исполнительный секретариат, Совет руководителей внешне­экономических ведомств, Совет министров внутренних дел, Совет министров юстиции, Межгосударственный совет по ан­тимонопольной политике, Межгосударственный совет по чрез­вычайным ситуациям природного и техногенного характера, Бюро по координации борьбы с организованной преступно­стью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ и многие другие. В большинстве случаев соглашение или решение о создании органа сопровождается утверждением по­ложения о нем.

Государства имеют при уставных и иных органах Содруже­ства постоянных полномочных представителей с целью поддер­жания взаимных связей, защиты интересов представляемого го­сударства, участия в заседаниях органов, в переговорах и т. д. Согласно Положению о таких представителях, утвержденному 24 декабря 1993 г., представители пользуются на территории го­сударств, признавших институт представителей, привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми дипломатическим агентам.

На основе этого международного акта постановлением Пра­вительства РФ от 11 июня 1996 г. утверждено Положение о По­стоянном представительстве Российской Федерации при ус­тавных и других органах СНГ. Оно рассматривается как дипло­матическое представительство РФ и находится в г. Минске. В качестве правовой основы его деятельности указаны наряду с федеральными нормативными актами нормы Венской конвен­ции о дипломатических сношениях и другие нормы междуна­родного права.

Совет глав государствявляется, согласно ст. 21 Устава, выс­шим органом Содружества. Он обсуждает и решает принципи­альные вопросы деятельности государств-членов в сфере их об­щих интересов и собирается на заседания два раза в год (воз­можны внеочередные заседания).

Совет глав правительствкоординирует сотрудничество ис­полнительной власти государств-членов и собирается на засе­дания четыре раза в год.

Решения обоих органов принимаются с общего согласия — консенсуса. Любое государство может заявить о своей незаин-

тересованности в том или ином вопросе, что не рассматривает­ся как препятствие для принятия решения.

Совет министров иностранных дел (СМИД)осуществляет ко­ординацию внешнеполитической деятельности государств-чле­нов, взаимодействие дипломатических служб, сотрудничество с ООН, ОБСЕ и другими международными организациями, раз­рабатывает предложения для Совета глав государств и Совета глав правительств и обеспечивает реализацию их решений. За­седания СМИД проводятся не реже одного раза в три месяца, решения принимаются с общего согласия.

Совет министров обороны (СМО)ведает вопросами военной политики, военного строительства и безопасности, координи­рует деятельность министерств (комитетов) обороны госу­дарств-членов, представляет предложения Совету глав госу­дарств и Совету глав правительств о составе и предназначении Объединенных Вооруженных Сил Содружества, принципах их подготовки и материально-технического обеспечения, о ядер­ной политике и т. д.

Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляет руководство ими, а также группами наблюдате­лей и коллективными силами по поддержанию мира в Содру­жестве.

Совет командующих пограничными войскамикомпетентен в вопросах охраны внешних границ государств-членов и обеспе­чения стабильного положения на них.

Координационно-консультативный комитетявляется постоян­но действующим исполнительным органом Содружества. Он во исполнение решений Совета глав государств и Совета глав пра­вительств вырабатывает предложения по вопросам сотрудниче­ства в рамках СНГ, организует совещания представителей и экспертов для подготовки проектов документов, обеспечивает проведение заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств, содействует работе других органов.

Исполнительный секретариатведает организационно-адми­нистративными вопросами деятельности СНГ; его возглавляет Исполнительный секретарь СНГ.

Экономический суд— орган рассмотрения споров по заявле­ниям государств — участников СНГ и институтов Содружества, а также толкования вопросов юридического характера (см. § 5 гл. 10 настоящего учебника).

Глава 14. Право международных организаций

Комиссия по правам человекаявляется, согласно ст. 33 Уста­ва СНГ, консультативным органом, наблюдающим за выполне­нием обязательств по правам человека, взятым на себя государ­ствами-членами в рамках Содружества. Она состоит из пред­ставителей государств и действует на основе Положения, утвержденного решением Совета глав государств 24 сентября 1993 г.

Рабочим языкомСодружества является русский язык (ст. 35 Устава).

Местом пребываниябольшинства постоянно действующих органов СНГ, в том числе Координационно-консультативного комитета, Исполнительного секретариата, Экономического су­да, является г. Минск.

Литература

Бобров Р. Л., Малшин С. А. Организация Объединенных На­ций (Международно-правовой очерк). Л., 1960.

Европейское право: Учебник для вузов / Под ред. Л. М. Эн-тина. М., 2000.

Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000.

Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций: Разработка текста Устава ООН (1944—1945 гг.). М., 1960.

Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988.

Маргиев В. И. Международные организации (теоретические аспекты). Майкоп, 2001.

Международные организации / Под ред. И. П. Блищенко. М., 1994.

Международные организации системы ООН / Отв. ред. В. Ф. Петровский. М., 1990.

Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества. Международно-пра­вовые аспекты деятельности СНГ. М., 2001.

Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Но­вые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998.

Право Европейского Союза: Сб. документов / Сост. П. Н. Би­рюков. Воронеж, 2001.

Литература

Право Европейского Союза: Учебник / Под ред. С. Ю. Каш-кина. М., 2002.

Семенов В. С. Вооруженные силы ООН. М., 1976.

Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европейского Союза // Московский журнал международного права. 1997 №4.

Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: Право и институ­ты. М., 1992.

Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998.

Шибаева Е. А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986.

Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988.

Энтин М. Л. Политико-правовые последствия вступления России в Совет Европы // Московский журнал международно­го права. 1996. № 3.