Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

За 20 лет существования СБСЕ как международно-правовой институт эволюционировало от международной конферен­ции — механизма многосторонних межгосударственных перего­воров и консультаций, проводимых в форме регулярных встреч, — к международной организации — ОБСЕ.

Как международная конференция СБСЕ проводилось в со­ответствии с традиционно сложившимися в практике подобных встреч правилами, а также собственными правилами процеду­ры. Важными элементами этой процедуры стали следующие положения:

Совещание проводится вне военных союзов;

государства участвуют в Совещании в условиях полного ра­венства;

решения Совещания принимаются на основе консенсуса, который определяется «как отсутствие какого бы то ни было возражения, высказанного каким-либо представителем и вы­двигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу».

Глава 14. Право международных организаций

На Совещании первоначально были представлены 35 госу­дарств, в том числе 33 европейских, а также США и Канада.

В итоге встречи на высшем уровне в Хельсинки 30 июля — 1 августа 1975 г. главы государств и правительств подписали За­ключительный акт, включающий преамбулу и пять разделов: «Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе», «Сотрудни­чество в области экономики, науки и техники и окружающей среды», «Вопросы, относящиеся к безопасности и сотрудниче­ству в Средиземноморье», «Сотрудничество в гуманитарных и других областях», «Дальнейшие шаги после Совещания».

Важнейшей частью первого раздела стала «Декларация принципов, которыми государства-участники будут руково­дствоваться во взаимных отношениях», в которой воспроизве­дены и конкретизированы известные принципы Устава ООН; вместе с тем в ранг принципов возведены нормы о нерушимо­сти границ, о территориальной целостности государств, об ува­жении прав человека и основных свобод, сформулированы по­ложения, определяющие их содержание.

Кроме того, в нем зафиксированы новые для международ­ного права нормы о мерах укрепления доверия, к которым от­несены предварительные уведомления о военных учениях и пе­редвижениях войск, о приглашении наблюдателей, об обмене военным персоналом, включая визиты военных делегаций.

В других разделах даны рекомендации относительно согла­сованных действий в различных сферах сотрудничества, в том числе юридически значимые положения, регламентирующие контакты между людьми, включая воссоединение семей и бра­ки между гражданами различных государств, порядок распро­странения и обмена информацией, сотрудничество и обмены в области культуры, образования.

Государства-участники заявили о своей решимости «долж­ным образом учитывать и выполнять положения Заключитель­ного акта Совещания» и «продолжать многосторонний процесс, начатый Совещанием», в частности, путем проведения новых встреч на различных уровнях. К ним относятся Мадридская встреча 1980—1983 гг., Стокгольмская конференция «по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе» 1984—1986 гг., Венская встреча 1986—1989 гг., встречи на выс­шем уровне в Париже в ноябре 1990 г., в Хельсинки в июле 1992 г. и в Будапеште в декабре 1994 г., в Лиссабоне в 1996 г., в Стамбуле в 1999 г. В рамках Совещания состоялись три сове-

§ 8. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

щания так называемой Конференции по человеческому изме­рению СБСЕ (в том числе в Москве в 1991 г.), несколько встреч экспертов по мирному урегулированию споров.

Подписанный в итоге встречи в Париже 21 ноября 1990 г. акт «Парижская хартия для новой Европы», развивающий ее положения документ встречи в Хельсинки «Вызов времени пе­ремен» от 10 июля 1992 г. и принятый на встрече в Праге 30— 31 января 1992 г. документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ обозначили принципиально новую стадию в статусе и деятельности СБСЕ.

В Хельсинкском документе руководители государств заяви­ли, что рассматривают СБСЕ «как региональное соглашение в том смысле, как об этом говорится в гл. VIII Устава Организа­ции Объединенных Наций». Такой статус признан Генеральной Ассамблеей ООН, которая на 48-й сессии в 1993 г. предостави­ла СБСЕ официальный статус наблюдателя при ООН.

Принятый на встрече глав государств и правительств в Буда­пеште 5—6 декабря 1994 г. пакет документов — Политическая декларация «На пути к подлинному партнерству в новую эпо­ху» и Будапештские решения (в их числе «Укрепление СБСЕ», «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспек­тов безопасности», «Человеческое измерение», «Экономическое измерение») — представляют собой юридическую основу пере­хода к новому этапу деятельности СБСЕ как международной организации. Термин «региональная организация» в официаль­ных документах не применяется; вместе с тем, как сказано в одном из решений Будапештской встречи, государства-участ­ники будут углублять сотрудничество «в качестве участников регионального соглашения в том смысле, как это определено в главе VIII Устава ООН». По решению Будапештской встречи с 1 января 1995 г. СБСЕ переименовано в ОБСЕ — Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, повышен уровень и расширены полномочия органов. Однако в документе «Укре­пление СБСЕ» дан следующий комментарий: «Переименование СБСЕ в ОБСЕ не изменяет ни характера наших обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов». Такое заявление, очевидно, имеет в виду преемственность. ОБСЕ пока не имеет целостного учредительного акта. Можно сказать, что его роль временно исполняют документы Парижской (1990 г.), Хель­синкской (1992 г.) и Будапештской (1994 г.) встреч.

Структура ОБСЕ находится в стадии становления.

Глава 14. Право международных организаций

Совет министров(ранее — Совет) характеризуется как цен­тральный руководящий орган, ответственный за принятие реше­ний. Он собирается на уровне министров иностранных дел и на­значает страну, представитель которой в течение года исполняет обязанности действующего председателя ОБСЕ. В рамках Совета предусмотрено своеобразное формирование, именуемое Трой­кой: оно включает действующего председателя, министра, ис­полнявшего эту функцию в предшествующем году, и министра, который станет действующим председателем в следующем году.

Руководящий советзаменил существовавший в течение не­скольких лет Комитет старших должностных лиц, который вы­полнял такие обязанности, как подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, координация деятельности вспомо­гательных органов. В его компетенцию входило также рассмот­рение вопросов в случае возникновения критических ситуаций и использование механизма мирного урегулирования, а в слу­чае необходимости — принятие решений о проведении опера­ций СБСЕ по поддержанию мира. Очевидно, Руководящему совету предстоит выполнение аналогичных функций. Как ска­зано в решении будапештской встречи, он «будет обсуждать и формулировать руководящие принципы политического и обще­го бюджетного характера», а также будет созываться в качестве Экономического форума. Заседание этого Совета на уровне от­ветственных сотрудников министерств иностранных дел прово­дятся в Праге, как минимум, два раза в год.

Постоянный совет(ранее — Постоянный комитет) определя­ется как основной орган для ведения политических консульта­ций и принятия текущих решений, а также для рассмотрения чрезвычайных ситуаций. В его состав входят постоянные пред­ставители государств-участников. Заседания проводятся в Вене.

Секретариатобеспечивает организационно-техническое об­служивание заседаний указанных основных органов, ведает до­кументацией и архивом, публикует документы. Генеральный секретарь, должность которого учреждена в 1992 г., участвует в координации деятельности различных органов, оказывает по­мощь действующему председателю, принимает участие во встречах Тройки на уровне министров.

В рамках ОБСЕ действуют также Бюро по демократическим институтам и правам человека, аппарат Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, Парламентская ассамб­лея.

§ 9. Европейский союз

Европейский союз

Такое название эта организация западных стран обрела в 1993 г., пройдя более чем полувековой путь развития и реорга­низации Европейских сообществ.

Европейские сообщества объединяют две международные организации: Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское сообщество (ранее — Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)).

Главенствующее по своим функциям и реальному значению положение занимало ЕЭС, задачей которого было формирова­ние общего рынка путем постепенной отмены таможенных по­шлин и количественных ограничений для ввоза и вывоза това­ров, свободного перемещения рабочей силы, капиталов и услуг, координации экономической, социальной, валютной и инве­стиционной политики.

В 1965 г. был подписан договор о слиянии сообществ и соз­даны единые руководящие и исполнительные органы.

Первоначальными членами сообществ были шесть госу­дарств — Франция, Италия, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люк­сембург, в последующие годы вошли Дания, Ирландия, Вели­кобритания, Греция, Португалия, Испания, Австрия, Финлян­дия, Швеция.

Европейские сообщества (часто используется название в единственном числе «Европейское сообщество») стали важным фактором не только европейских, но и общемировых междуна­родных отношений. Вначале основная компетенция Сообществ распространялась на сферу торговли, сельского хозяйства и ре­гулирования конкуренции. Существенный пересмотр первона­чального Римского договора был предпринят в 1986 г. с приня­тием Единого европейского акта, стимулировавшего два важ­ных процесса: развитие наряду с экономической интеграцией политического сотрудничества и общей внешней политики и введение принципа квалифицированного большинства (а не единогласия) при принятии актов Сообществ. Постепенно сло­жилось как самостоятельная правовая система право Европей­ских сообществ.

Длительный процесс совершенствования Европейских сооб­ществ продолжился подписанием 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском союзе (г. Маастрихт, Нидерланды). К октябрю 1993 г. все страны-члены его ратифицировали. 1 ноября 1993 г.

Глава 14. Право международных организаций

Договор вступил в силу, Европейский союз обрел юридический статус. Вместе с тем Сообщества, ставшие основой создания Союза, сохранили свое положение как самостоятельные между­народные организации.

Дальнейшему развитию интеграции и упрочению Союза призван способствовать Амстердамский договор, принятый в 1997 г. (вступил в силу в 1999 г.). Он предусматривает рас­ширение компетенции Европейского союза в сфере социаль­ной политики, сотрудничества национальных полицейских и таможенных ведомств, органов правосудия, укрепления со­вместной внешней политики и политики безопасности, регу­лирования международных кризисов, реформы структур Сою­за. Кроме того, на основе Амстердамского договора была осуществлена консолидация текстов Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества (которые, правда, имеют не официальный, а рабочий харак­тер).

Целями Европейского союза, согласно ст. 2 Договора о Ев­ропейском союзе, являются содействие экономическому и со­циальному прогрессу путем создания пространства без внутрен­них границ, экономического и валютного союза и введения единой валюты, осуществление общей внешней политики и по­литики безопасности, усиление защиты прав и интересов граж­дан путем введения гражданства Союза, сохранение и развитие Союза как пространства свободы, безопасности и законности, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается мерами контроля на внешних границах и предотвращения и борьбы с преступностью.

Союз основан на принципах свободы, демократии, уваже­ния прав человека и основных свобод, господства права — об­щих для государств-членов (ст. 6).

Европейский союз стал крупнейшим интеграционным объе­динением, фактически не имеющим аналогов. Это междуна­родная организация, но от существующих организаций Союз отличает то, что он стал не координационной, а наднациональ­ной организацией: право Европейского союза имеет преимуще­ство перед национальным, и его субъектами являются не толь­ко государства, но также физические и юридические лица; решения Союза имеют прямое действие на территории госу­дарств-участников; его власть независима от государств, служа­щие Европейского союза и члены Европарламента представ-

§ 9. Европейский союз

ляют не государства, а народы; предполагается возможность самостоятельного расширения Союзом полномочий его орга­нов.

Страны-члены поступились частью своих суверенных прав для создания надгосударственных структур и полномочий, под­нялись на новый уровень сотрудничества: от координации дей­ствий к общей единой политике.

Другой отличительной чертой Союза является то, что это международная организация особого рода. С одной стороны, ему присущи типичные признаки международных организаций (учредительный акт, специфические цели, структура, принци­пы, членство и т. д.). С другой, он имеет неоднородную основу, как бы три слагаемых, три «опоры»: Сообщества (самостоятель­ные международные организации), общую внешнюю политику и политику безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Международная правосубъектность Союза имеет ограниченный, вторичный характер по сравнению с правосубъектностью трех европейских сообществ, составив­ших его основу.

В социально-экономической сфере деятельность Союза включает отмену таможенных сборов, общую торговую полити­ку, внутренний рынок, свободное перемещение товаров, лиц, услуг и капиталов, введение единой валюты (евро), учреждение Европейского центрального банка и Европейского инвестици­онного банка, общую политику в области сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, предотвращение нарушения правил конкуренции на внутреннем рынке, сближение национальных законодательств, общую политику в сфере занятости, защиты окружающей среды, в социальной сфере, развитие трансевро-пейских коммуникационных сетей и инфраструктуры, вклад в достижение высокого уровня здравоохранения, в образование, профессиональное обучение и развитие культуры, в усиление защиты прав потребителей и др.

Политический союз охватывает общую внешнюю политику и безопасность, юстицию и внутренние дела. Политика и без­опасность направлены на обеспечение фундаментальных инте­ресов Европейского союза путем согласования позиций и со­вместных действий, в том числе военного характера в целях за­щиты общих ценностей, независимости и целостности Союза, всемерного укрепления его безопасности, сохранения мира, со-

Глава 14. Право международных организаций

действия международному сотрудничеству, развития демокра­тии и законности, уважения прав человека.

Государства обязуются воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза, информируют и консуль­тируют друг друга по любому вопросу внешней политики и безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики, которая могла бы быть преобразована в общую оборону. Они координируют свои действия "в междуна­родных организациях и на международных конференциях. Ди­пломатические и консульские миссии государств-членов со­трудничают, чтобы обеспечить согласование и осуществление общих позиций и совместных действий.

Третья «опора» Союза (юстиция и внутренние дела) предпо­лагает сотрудничество полицейских сил, таможенных и других компетентных органов непосредственно и в рамках Европей­ского полицейского ведомства (Европол), судебных органов, сближение уголовного права, сотрудничество в сфере уголовно­го судопроизводства. Общие действия полиций, в частности, включают: предотвращение, выявление и расследование пре­ступлений, сбор, хранение и обмен соответствующей информа­цией, общую оценку специальных методов расследований. Со­трудничество в уголовном судопроизводстве охватывает взаи­модействие между министерствами, судами в том, что касается процессуальных правил и исполнения решений, вопросов экст­радиции, обеспечения совместимости соответствующих правил, предотвращения конфликтов юрисдикции, установления мини­мальных правил, определяющих состав преступления и наказа­ние в отношении организованной преступности, терроризма и незаконной торговли наркотиками.

Договором предусматривается введение единого гражданства Европейского союза, что также неизвестно ни одной междуна­родной организации. Это сопровождается и закреплением нег-которых политических прав, в частности избирательных. Каж­дый гражданин, проживающий в другом государстве — члене Союза, имеет право избирать и быть избранным на муници­пальных выборах и выборах в Европарламент.

В Союзе действует единая институционная структура: Евро­пейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата. Согласно ст. 5 они осуществляют свои полномочия в соответст­вии с условиями и целями, предусмотренными, с одной сторо-

§ 9. Европейский союз

ны, договорами о Европейских сообществах, с другой — До­говором о Европейском союзе.

Европарламент состоит из представителей народов госу­дарств-членов, избираемых прямым всеобщим голосованием на пять лет. Договором установлено точное число представителей от каждого государства. Парламент участвует в процессе приня­тия актов Сообщества, может предложить Комиссии предста­вить предложения по осуществлению Договора, образовать вре­менную следственную комиссию по заявлениям о нарушении права Сообщества, назначает Уполномоченного по правам че­ловека, вправе вынести резолюцию порицания в отношении Комиссии, в результате чего члены Комиссии должны коллек­тивно уйти в отставку.

Советвключает по одному представителю от каждого госу­дарства-члена на уровне министров в той или иной области — иностранных дел, экономики, финансов, здравоохранения и т. д. Это межправительственный орган, призванный обеспечить согласование интересов государств-членов и Союза. Он коор­динирует общую экономическую политику Союза, имеет право принятия нормативно-правовых актов, обязательных к испол­нению всеми субъектами европейского права. Решения прини­маются простым или квалифицированным большинством. В последнем случае представители обладают различным числом взвешенных голосов.

Комиссиясострит из 20 членов, утверждаемых Европарла-ментом и затем назначаемых правительствами государств-чле­нов на пять лет. Комиссия обеспечивает применение Договора, формулирует рекомендации и дает заключения по вопросам предмета Договора, принимает собственные решения и участ­вует в подготовке актов Совета и Европарламента, осуществля­ет полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение его постановлений.

Суд обеспечивает применение права Сообщества посредст­вом единообразного толкования и применения Договора (под­робнее о нем см. § 5 гл. 10 настоящего учебника).

Счетная палатасостоит из 15 членов, назначаемых на шес­тилетний срок Советом из числа лиц, работающих в независи­мых аудиторских учреждениях и обладающих высокой квали­фикацией. Их независимость должна быть вне всяких сомне­ний. Палата обеспечивает ревизионную проверку счетов обо всех доходах и расходах Сообщества.

Глава 14. Право международных организаций

Европейский союз развивает широкие международные связи с другими организациями, с государствами, является стороной в договорах, имеет более 100 зарубежных представительств, в том числе в Российской Федерации. Действует Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами. Для осуществления Соглашения учрежден и функционирует Совет сотрудничества Евросоюза и России.

Совет Европы

Совет Европы как региональная международная организа­ция существует с 1949 г. Он был учрежден десятью западноев­ропейскими государствами, а в настоящее время охватывает почти все европейское пространство. Членами Совета Европы являются 45 государств, включая с 28 февраля 1996 г. и Россий­скую Федерацию.

Учредительными документами этой организации являются Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. и Генеральное соглаше­ние о привилегиях и иммунитетах Совета Европы от 2 сентября 1949 г.

Вступлению России в Совет Европы предшествовали опре­деленные меры, которые включали как присоединение РФ к ряду европейских конвенций, не обусловливающих участие в них с членством в Совете Европы, так и комплекс мероприя­тий, утвержденных распоряжением Президента РФ от 13 фев­раля 1996 г. Несколькими днями ранее, 25 января 1996 г., Пар­ламентская Ассамблея Совета Европы рассмотрела заявку Рос­сии, поданную еще 7 мая 1992 г., рекомендовала Комитету Министров пригласить Российскую Федерацию стать членом Совета Европы, сопроводив приглашение, сформулированное в виде Заключения № 193 (1996), пожеланиями в виде 25 пунк­тов, которые были обозначены как принимаемые на себя Рос­сией обязательства. Процедура присоединения Российской Фе­дерации к Уставу Совета Европы и к Генеральному соглаше­нию о привилегиях и иммунитетах Совета Европы заняла всего 4 дня: соответствующие федеральные законы о присоединении были приняты Государственной Думой 21 февраля, одобрены Советом Федерации 22 февраля, подписаны Президентом РФ 23 февраля, вступили в силу 24 февраля 1996 г.

§ 10. Совет Европы

Официальный прием на церемонии в Страсбурге 28 февраля 1996 г. сопровождался подписанием от имени Российской Фе­дерации ряда европейских конвенций.

Согласно Уставу «целью Совета Европы является достиже­ние большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (ст. 1). В соответствии со ст. 3 каждый член Совета должен признавать принцип верховенства права и обеспечивать всем лицам, находящимся под его юрисдикцией, пользование правами и основными свободами.

Сотрудничество ради достижения этой цели включает за­ключение и реализацию конвенций, протоколов и соглашений, число которых достигло 170. Традиционно они именуются ев­ропейскими конвенциями, которые посвящены правам челове­ка, вопросам образования, культуры, здравоохранения, со­циального обеспечения, спорта, развития гражданского, эколо­гического, административного права, уголовного права и процесса. В их числе Конвенция о защите прав человека и ос­новных свобод (1950 г.) вместе с протоколами, дополняющими или изменяющими ее отдельные положения, Европейская со­циальная хартия (1961 г., пересмотрена в 1996 г.), Европейская конвенция о гражданстве (1998 г.), Европейская конвенция о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего дос­тоинство обращения или наказания (1987 г.), Рамочная конвен­ция о защите национальных меньшинств (1995 г.), Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.), ряд актов уголовно-правового и процессуального характера — о выдаче (1957 г.), о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.), о передаче производства по уголовным делам (1972 г.), о пере­даче осужденных лиц (1983 г.), о компенсации жертв насильст­венных преступлений (1983 г.), об отмывании, выявлении, изъ­ятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990 г.).

Органы Совета Европы:

Комитет Министров,состоящий из министров иностранных дел государств-членов или других членов правительств. Коми­тет принимает заключения по рассматриваемым вопросам в форме рекомендаций правительствам. По определенным во­просам его решения имеют обязательный характер;

Глава 14. Право международных организаций

§11. Содружество Независимых Государств

Парламентская Ассамблея¹,включающая в себя представите­лей каждого государства-члена, избираемых (назначаемых) из состава его парламента. Предусмотрено различное представи­тельство: от Германии, Великобритании, Франции, Италии, России — по 18, от Испании, Турции, Украины — по 12, от Греции, Бельгии и др. — по 7, от Австрии, Болгарии и др. — по 6, от остальных — по 5, 4, 3, 2 представителя. Ассамблея явля­ется совещательным органом, дающим рекомендации Комитету Министров;

Конгресс местных и региональных властей Европы,представ­ляющий соответствующие органы государств-членов и вклю­чающий делегации от территориальных образований (по кво­там, установленным для Парламентской Ассамблеи). Его рабо­та проходит в палате местных органов власти и палате регионов;

Секретариат,являющийся административным органом Со­вета Европы и возглавляемый Генеральным секретарем (изби­рается Парламентской Ассамблеей на 5 лет).

Конвенция о защите прав человека и основных свобод пре­дусмотрела создание двух специальных органов — Европей­ской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Как в Комиссии, так и в Суде были представ­лены все государства — члены Совета Европы. Протокол № 11 к Конвенции произвел реорганизацию — замену Комиссии и Суда единым постоянным органом — Европейским Судом по правам человека (см. § 6 гл. 10 настоящего учебника).

Штаб-квартира Совета Европы расположена в г. Страсбур­ге (Франция). При штаб-квартире аккредитовано Постоянное представительство РФ. Официальные языки — английский и французский. Перевод конвенции или иного документа на язык, не признанный официальным, именуется версией (на­пример, перевод на русский язык — русской версией). Однако применительно к тексту, прошедшему процедуру ратификации в высшем органе государства и публикуемому в официальном издании, употребляется термин «официальный перевод». Та­кое пояснение дается при опубликовании в «Собрании зако­нодательства Российской Федерации» Устава Совета Европы, Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах, Кон-

Первоначально именовалась Консультативной Ассамблеей.

венции о защите прав человека и основных свобод и других актов.

Учреждена Межведомственная комиссия РФ по делам Сове­та Европы как координационный орган.