Парламент Великобритании: внутренняя организация, полномочия

Старейшим парламентом мира является английский пар­ламент, создание которого датируют XIII в., когда по требо­ванию восставших феодалов королем Иоанном Безземель­ным в 1215 г. была подписана Великая хартия вольностей. Она возложила на монарха обязанность создавать для уста­новления налогов Общий совет королевства. Поэтому бри­танский парламент называют отцом всех парламентов. В Великобритании понятие «парламент» как собственное наименование стало применяться для обозначения общена­ционального представительного учреждения.

Значение государственного форума английский парла­мент завоевывает уже в XIII в., становясь классическим образцом представительного органа. Позднее, в XVI— XVII вв. он выступает сословно-представительным органом при монархе. Однако только после буржуазной революции XVII в. парламент приобретает реальное и многоплановое значение. Следует учитывать, что система парламентаризма на Западе возникла как отрицание абсолютизма государст­венной власти в лице монарха, всевластного первого лица в государстве.

Своеобразие британского парламента заключается в со­хранении разнообразных архаических черт, которые нахо­дят свое отражение во многих сторонах его организации и деятельности. Когда говорят о парламенте как о верхов­ном законодательном органе страны, имеют в виду не толь­ко обе палаты парламента, но и королеву, являющуюся не­отъемлемой институцией (частью) парламента.

При анализе места парламента в системе власти Велико­британии следует учитывать, что в ее основу были положе­ны два фундаментальных принципа — парламентского вер­ховенства и парламентарного (ответственного) правления.

Британский парламент представляет собой пример бикамерального представительного органа, состоит из палаты общин и палаты лордов. При этом неотъемлемой частью парламента считается британский монарх.

Важнейшая особенность парламента заключается также в том, что одна из его палат — палата лордов — формиру­ется по наследству, иными словами на невыборной основе. Членство в ней обусловлено получением дворянского титу­ла, дающего право быть ее членом. В течение длительного времени это была самая большая верхняя палата среди ев­ропейских стран. Членами палаты лордов являлись в конце 90-х гг. XX в. более 1200 пэров парламента, титулованная знать, имена которой вписаны в «золотую книгу» анг­лийского дворянства.

Конституционная реформа, которая началась в 1999 г. по инициативе правительства лейбористов, важнейшим на­правлением определяет реформирование английского парла­мента и прежде всего порядка формирования и правового статуса верхней палаты. Еще в 1997 г. лейбористы пообе­щали вывести из состава палаты наследственных пэров, а после прихода к власти приступили к реализации предвы­борных инициатив, направленных в целом на демократиза­цию статуса палаты.

На первом этапе конституционной реформы, которая должна осуществляться в течение 10 лет, на основании ст. 1 Акта о палате лордов 1999 г. был ликвидирован статус наследственных пэров и вдвое (до 665 членов) сокращен численный состав палаш: свои места сохранили только 92 наследственных пэра (10% от их общей численности) и по­рядка 573 пожизненных пэров, включая епископов. Причем наследственное право заседать и голосовать во время пере­ходного периода реформы 92 наследственных пэра получи­ли в ходе тайного голосования своих коллег по палате, а 10 наследственных пэров Согласились на ультиматум прави­тельства: поменять звание наследственного пэра на звание пожизненного. Право *ia участие в деятельности палаты было сохранено за лордами, титул которым был присвоен монархом в знак признания их личных заслуг и по предло­жению правительства. Остальные лорды имеют право бал­лотироваться на выборах, в том числе в нижнюю палату — палату общин.

На втором этапе реформы к 2011 г. лейбористы плани­руют упразднить палату лордов. Предполагается, что ей на смену придет новая верхняя палата (о ее названии еще не принято решение), состс_)Ящая из 600 депутатов. 120 из них будут избираться на всеобщих выборах по партийным спискам, еще 120 — назначаться специальной независимой комиссией. Остальные (360 депутатов) будут назначаться лидерами политических Партий пропорционально результа­там выборов в палату общин. Согласно реформе, в верхней палате должно быть не менее 30% мужчин и 30% женщин. У палаты по-прежнему це будет права вето на решения па­латы общин.

Споры о возможных моделях верхней палаты в экс­пертном сообществе не утихают и после выборов 2005 г. Большинство британских экспертов и многие политики склоняются к тому, что в ближайшем будущем лучше ог­раничиться введением умеренного элемента выборности верхней палаты.

Сейчас в палате лордов действует четыре вида членст­ва:

— духовные лорды (архиепископы Йоркский и Кентер-берийский и епископы англиканской церкви);

— судебные лорды (назначенные в палату бывшие и действительные высшие судебные чины для оказания квалифицированной помощи при решении судебных дел);

— наследственные пэры;

— пожизненные пэры (получившие титул и место в па­лате за выдающиеся заслуги перед Короной), они не имеют права передавать свой титул по наследству. Первые две категории членов палаты пэрами не счита­ются.

Примечательно, что несмотря на столь расширенный состав палаты, кворум составляет всего три человека, и в основном участие в ее работе принимают около 100 человек (судебные лорды и пожизненные лорды). Длительное вре­мя работу палаты лордов возглавлял лорд-канцлер, назна­чавшийся на должность премьер-министром. Лорд-канцлер являлся одновременно членом кабинета (министром), спи­кером верхней палаты парламента и верховным судьей, ко­торый единолично назначает судей. Такое соединение в ру­ках одного человека ключевых функций государственного управления и осуществления судебной власти было явным анахронизмом и не могло способствовать упрочению ста­туса независимости судебной власти. Продолжая процесс реформирования верхней палаты парламента, в 2003 г. пре­мьер-министр Великобритании Тони Блэр выступил с но­выми инициативами по упразднению поста лорда-канцлера, учреждению Верховного суда, призванного взять на себя функции лордов-судей, и созданию независимой комиссии по назначению судей.

В результате реформы с 2004 г. руководитель палаты лордов занимает данную должность на внутрипалатной вы­борной основе и не входит в состав правительства. По тра­диции руководитель палаты лордов принимает участие в дебатах и голосовании, однако не решает процедурные вопросы, как это делает спикер палаты общин. Эти полно­мочия осуществляются палатой самостоятельно при коор­динации лидера палаты, которым является руководитель ее наиболее крупной партийной фракции. В палате имеются лишь неспециализированные комитеты. Также в ходе ре­формы создано министерство по конституционным вопро­сам, которое должно было взять на себя большинство пол­номочий лорда-канцлера, в том числе в судебной сфере.

В общих чертах компетенция палаты лордов включа­ет в себя следующие полномочия: а) законодательные, б) контрольные, в) судебные. Первая группа полномочий обеспечивает участие палаты в законодательном процес­се (рассмотрение в соответствии с процедурой вносимых законопроектов — биллей, исключением здесь является особое требование к принятию финансовых биллей, ко­торые вносятся лишь в палату общин; внесение поправок в законопроекты, принятые нижней палатой и т.д.). Вторая группа полномочий главным образом заключается в мягком контроле за работой правительства. Судебные полномочия палаты значительны и определяются уже тем, что она является высшей апелляционной судебной инстанцией.

В целом же полномочия и общий статус палаты лордов, несмотря на проведение конституционных преобразова­ний, не меняются. Она должна сохранить свое «подчинен­ное» положение, но стать более легитимной. В то же время эффективность ее работы, особенно в области экспертизы законопроектов, принятых палатой общин, должна сущест­венно возрасти.

Нижняя палата — палата общин — единственный вы­борный центральный орган государственной власти. Толь­ко депутаты этой палаты могут именоваться членами пар­ламента.

Численный состав палаты к парламентским выборам 2005 г. сократился с 659 до 646 членов, избираемых путем всеобщего равного тайного и прямого голосования сроком на пять лет. Такое сокращение численного состава пала­ты общин связано с укрупнением избирательных округов в Шотландии. Специальной комиссией по границам изби­рательных округов было произведено сокращение коли­чества избирательных округов с 72 до 59 в связи с Актом о Шотландии, в котором прописаны создание собственного шотландского парламента и ликвидация аномальной дис­пропорции представителей Шотландии в британском пар­ламенте. В результате новой нарезки округов количество избирателей, проживающих на территории одного избира­тельного округа, было приближено к среднебританскому показателю в 68 тыс. избирателей на округ.

Палату общин возглавляет спикер. Данная ответственная должность существует с 1377 г. Палата общин может быть распущена монархом. По традиции формальное согласие королевы на роспуск парламента означает начало предвы­борной кампании. По британским законам парламентские выборы должны состояться через 17 рабочих дней после роспуска прежнего парламента. В период, когда парламент распущен, политики могут вести предвыборную кампанию, но не имеют права входить в здание Вестминстерского дворца, где располагается парламент.

Избираться в палату может любой британский поддан­ный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества¹), достигший 21 года и удовлетворяющий установленным в законодательстве цензам, среди которых следует назвать ценз несовместимости: запрет быть члена­ми парламента для лиц, занимающих определенные госу­дарственные должности (профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и т.д.). Из­бирательный залог составляет 500 ф. ст., он не возвращает­ся, если кандидат набрал меньше 5% голосов.

Выборы в палату общин проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. При этом отсутству­ет требование о получении кандидатом минимального про­цента голосов избирателей.

На последних парламентских выборах в нижнюю пала­ту (5 мая 2005 г.) вновь победили лейбористы, получившие подавляющее большинство депутатских мандатов — 356, консерваторы завоевали 197 мест, увеличив численность своей парламентской фракции на 33 депутата по сравнению с предыдущими выборами 2001 г., а либеральные демокра­ты по сравнению с 2001 г. увеличили свое представительст­во в палате общин с 52 до 62 депутатов. Остальные партии в британском парламенте в настоящее время представлены 31 депутатом. Отметим, что по британской традиции за пар­тией признается статус правящей при условии ее пребыва­ния у власти два полных парламентских срока — не менее восьми лет. А в XX в. лейбористам ни разу не удавалось удержать статус правящей партии.

К важнейшим полномочиям палаты относятся: приня­тие законов, бюджета, рассмотрение финансовых биллей, парламентский контроль за деятельностью правительст­ва. Только эта палата может выразить последнему недо­верие.

В Великобритании, как и в других западноевропейских странах, провозглашаемая конституцией независимость де­путатов существенно ограничивается жесткой фракцион­ной дисциплиной, имеющей целью поддержание единства и солидарности. В палате общин дебаты проходят в основ­ном между лицами, занимающими руководящие позиции в консервативной и лейбористской партиях, роль рядовых парламентариев в этом процессе, как метко подметили по­литологи, сведена лишь к «группам поддержки, подбадри­вающим лидеров».

В целом Великобританию можно с уверенностью охарак­теризовать как страну с устойчивой и значительной ролью парламента, во многом обусловленной непрерывностью парламентского развития, сравнимой только с США.