Интегративная модель управления

Менеджмент традиционно связывают с коммерческими органи­зациями. В то же время все основные закономерности общего менедж­мента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, про­являются и в управлении государственными организациями.

Менеджмент в государственной службе обладает теми же основны­ми чертами, что и менеджмент в коммерческой организации. Так же как и менеджмент в коммерческой фирме, он представляет собой управление организацией, т. е. группой людей, координирующих свои действия для выработки и достижения общих целей.

Под менеджментом в государственной службе понимается:

· процесс управления в рамках учреждений государственной службы.

· наука об этом управлении;

· искусство управления;

· набор соответствующих навыков;

· персонал государственного управления.

Основные функции менеджмента в государственной службе: анализ и прогнозирование, планирование, организация, мотивация, контроль и регулирование.

Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в орга­низационной структуре в результате системных организационных преоб­разований, а повторяющиеся и стандартные действия в управленческих процедурах - в результате операционного управления.

Менеджмент в государственной службе имеет много общего с ме­неджментом в коммерческой фирме. Независимо от природы организации в управлении ею проявляются общие закономерности и действуют об­щие механизмы.

Общие закономерности. В процессе управления в организациях про­исходит следующее:

· формируются цели;

· определяются принципы и приоритеты;

· составляются планы и программы действий;

· закрепляются и регламентируются управленческие процедуры;

· формируется и развивается организационная структура;

· строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются про­цедуры приема на работу и продвижения по службе;

· закрепляются соответствующие процедуры контроля.
Менеджмент в государственной службе представляет собой один из

видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тен­денции, отличающие менеджмент в государственной службе.

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются прежде всего в целях, специфике реализации функций, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и систе­мах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

• анализ, прогнозирование и планирование в государственных учреж­дениях обычно определяются целями, устанавливаемыми вышестоящими органами;

• организация государственной службы, как правило, имеет иерархи­ческую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. По­этому в рамках государственной службы складывается особый админист­ративно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммер­ческих организациях;

• контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются должностными лицами вышестоящих структурных единиц и одновременно граждами как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий ха­рактер, чем в коммерческой организации;

• мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается
на денежном вознаграждении и в большей мере на стимулах неденежного
характера (престиж, выполнение важной рабогы, стабильность, возмож­
ность дальнейшей карьеры и пр.).

Специфика менеджмента в государственной службе часто обознача­ется емкими терминами: «администрирование» и «бюрократия». Эти понятия обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к «автократической модели управления»[21], в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

• следование инструкциям;

• разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;

• концентрация власти и политической воли;

• ограничение свободы;

• административный контроль;

• авторитарный стиль управления.

Интегративная модель управления.В условиях происходящих из­менений в экономической модели во все большем числе конкретных направлений деятельности государственной службы требуются нестан­дартные решения, постоянно возникают новые задачи. Традиционная бюрократическая модель становится неэффективной, является преградой на пути экономического развития. Объект администрирования, действую­щий в условиях и по принципам рынка, испытывает постоянное давление

со стороны субъекта - государственного чиновника, придерживающего­ся принципов классического администратора. Практически отсутствует адекватная эффективная обратная связь, что принципиально разрывает логическую цепь управления, разрушает его структуру и процесс. Он становится однонаправленным, исчезает конструктивное взаимодействие между объектом и субъектом.

Возникающее фундаментальное противоречие, низкая эффективность существующей модели администрирования и, как следствие, «серые» технологии управления - все это диктует условия трансформации традиционной модели управления в государственной службе, необходимость интеграции модели классического администрирования и маркетинговой модели управления (табл. 1). Именно их сочетание позволяет наиболее последовательно использовать технологии маркетинг-менеджмента в го­сударственном управлении, приблизить философию государственного уп­равления к философии коммерческой фирмы, главным субъектом которой является потребитель. В рамках интегративной модели может быть на­иболее адекватно выстроен канал обратной связи, реализована концепция государственных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начинает посте­пенно замещаться интеграгивной, в которой присутствуют элементы ры­ночных механизмов. В связи с этим человек уже не рассматривается как

помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере на­чинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба постепенно превращается в сферу специфических услуг.

Новые технологии управления.Для современных и перспективных технологий успешного менеджмента характерны:

• инновационность;

• инвестиции в человеческий капитал;

• «командные» технологии менеджмента;

• ориентация на цели и миссию (вместо ориентации на правила и про­цедуры);

• ориентация на результат.

Инновационность становится ключевой характеристикой успешного менеджмента в государственной службе. В практику работы государс­твенных учреждений проникает технология создания команд - гибких временных творческих групп, ориентированных на разработку нового или совершенствование старого «продукта». Наращивание инновацион­ного потенциала в рамках государственного учреждения становится зало­гом его успешной деятельности. Для этого необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, так называемые «быстрые старты», ориентировать инновационную стратегию, скорее, на развитие «шаг за шагом», чем на глобальный технологический прорыв.

Инвестиции в человеческий капитал - это новый подход к управлению в государственной службе. Он предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предостав­ление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с по­мощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. Инвестиции в человеческий капитал при­обретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обя­зательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего, технике решения проблем.

«Командные» технологии менеджмента. Общая тенденция развития менеджмента в последние годы - предоставление значительной самостоя­тельности небольшим коллективам, которые приобретают права независи­мых «команд» или даже самостоятельных филиалов. «Командные» техно­логии менеджмента стали активно проникать в практику государственной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответст­венности с верхних уровней управления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную

кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Ко­манды становятся главным инструментом достижения инновационности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главных задачах. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консультант; не столько передает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельно выра­батывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняе­мой работы, добиваться большей согласованности действий.

Ориентация на цели и миссию (вместо ориентации на правила и про­цедуры). Традиционное управление основывается на неизменном следо­вании правилам и процедурам.

Действия персонала оцениваются в значительной мере по тому, на­сколько четко они соблюдены. Бюрократическая традиция зачастую за­слоняет возможность оценки результативности государственной службы, т. е. степени достижения целей.

Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к поиску эффективного решения постоянно возникающих проблем характеризуется большей ориентацией на цели и миссию, на бюджетирование, ориентированное на результат. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принци­пов) постепенно укрепляется в государственной службе.

В практику проникают методы количественной оценки результатов:

• оценки эффективности (отношения результата к затратам);

• оценки результативности (отношения фактического результата к пла­нируемому);

• оценки экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Ориентация на результат. Смещаются и другие акценты, в частности, с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционный подход в государственном управлении постоянно концен­трирует внимание на объемах затрат государственных средств, при этом реальный результат остается в тени. Новый подход менеджмента в госу­дарственной службе переносит основное внимание на измерение и мони­торинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Контроль со стороны потребителей. В процессе становления интегративной модели управления в государственной службе видоизменяют­ся процедуры контроля. На место тотального бюрократического контро­ля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи

общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль), приближается к непосредственным исполнителям, которые в значитель­ной мере начинают осуществлять его сами.

Наиболее яркими примерами успешного использования в государст­венной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в по­следнее время стали системный анализ, маркетинг, стратегическое плани­рование, управление развитием, инновационный менеджмент.

Системный анализ преимуществ, слабых сторон, возможностей и уг­роз той или иной организации - мощный инструмент стратегического уп­равления, который приносит реальную пользу государственной службе.

Маркетинг - одна из наиболее действенных концепций современно­го менеджмента, ориентирующая всю деятельность коммерческого пред­приятия на нужды потребителя. Многие приемы маркетинга достаточно успешно развиваются и разрабатываются в рамках территориального, прежде всего, регионального маркетинга, осуществляемого государствен­ными органами регионального управления.

Стратегическое планирование можно успешно использовать при осу­ществлении в ходе управления масштабными инфраструктурными про­ектами. Формирование и закрепление целей деятельности государствен­ных организаций могут принести много пользы, особенно если эти цели удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости.

2.4. Государственная служба: