Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности

О. В. Мороз

Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учётом планируемой кодификации экологического законодательства

Аннотация. В статье приводится модель возможного совершенствования эколого-экспертного законодательства с учётом планируемой кодификации. Выделяются основные идеи, под влиянием которых происходило его развитие. На основе этого и последних тенденций, которые сложились в законодательстве и правоприменительной практике, сформулировано название главы намечаемого Экологического кодекса. Рассматривается целесообразность разделения правовых норм на две группы: об экологической экспертизе и мероприятиях, связанных с её проведением. Предлагается принять ряд инструкций в развитие общих положений кодифицированного акта. На основе предлагаемой конструкции совершенствования законодательства в данной сфере даётся определение экологической экспертизы, предлагается система специфических целей и принципов. Обосновывается необходимость закрепления правового акта в качестве объекта экологической экспертизы. Предлагается схема переработки норм права, касающихся порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. Особое внимание уделяется таким мероприятиям, связанным с её проведением, как оценка воздействия на окружающую среду, природоохранная деятельность на стадии выбора площадки по размещению объекта, послепроектный анализ.

Введение. Кодификация является необходимой предпосылкой и закономерным следствием развития любой сферы правового регулирования. Наличие кодификационных тенденций – это свидетельство достаточного развития базы источников соответствующей области [1, с. 5]. «Полное системное регулирование определённой области общественных отношений» [2, ст. 1] представляется закономерным итогом развития данного процесса. В Республике Беларусь в настоящий момент поднимается вопрос о кодификации экологического законодательства. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь утверждена Концепция проекта Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно быть переработано [3]. Для этого необходимо иметь чёткое представление об этих отношениях с позиции предмета правового регулирования.

Основная часть. Развитие эколого-правовой мысли об экологической экспертизе позволяет предположить, что существует двоякое её понимание. Одно лежит в рамках идеи о предупредительном характере экологической экспертизы как особого вида экспертизы, осуществляемого в процессе управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды и являющегося обязательной стадией в процессе принятия компетентными органами государства экологически значимых решений [4, с. 18]. Преимуществом в общей схеме природоохранного механизма следует считать её сугубо предупредительное значение: осуществляется до начала эколого-вредной деятельности [5, с. 9]. Другое понимание основано на том, что экологическая экспертиза должна носить не только предупредительный характер, а «собственно экспертная, оценочно-аналитическая работа состоит из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и послепроектный анализ объекта» [6, с. 48].

Национальное законодательство в данной сфере при его становлении и дальнейшем развитии испытало влияние обеих идей. Первые редакции Закона «Об охране окружающей среды» и Закона «О государственной экологической экспертизе» отражали идею о том, что экологическая экспертиза носит не только предупредительный характер. В качестве её объектов могли выступать действующие предприятия, военные, научные и другие объекты независимо от форм собственности, экологическое состояние отдельных регионов и местностей, населённых пунктов [7, ст. 6]. Действующее законодательство восприняло позицию предупредительного характера экологической экспертизы, проводимой на стадии разработки проектов [8, ст. 59]. Следует отметить, что это вступает в противоречие с Концепцией государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, которая предполагает законодательно обеспеченную систему многоступенчатой государственной экологической экспертизы проектируемых, строящихся и эксплуатирующихся хозяйственных объектов [9]. При разработке Экологического кодекса необходимо разрешить данное противоречие, и в конечном итоге выбор должен остаться за идеей, которая максимально позволяет реализовать право граждан на благоприятную окружающую среду.

Важно определить место норм об экологической экспертизе в структуре Экологического кодекса. Эколого-экспертные правоотношения входят в круг правоотношений по поводу охраны окружающей среды. В Концепции проекта Экологического кодекса нормы об общественной и государственной экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в сфере охраны окружающей среды. При разработке Экологического кодекса в рамках легальной концепции и с восприятием идеи о сугубо предупредительном характере экологической экспертизы логично следующее название такой главы: «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке статей целесообразно закрепить положения о государственной и общественной экологической экспертизе, а во втором – нормы, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, вопросы послепроектного анализа. Приоритетность данного варианта диктуется последними тенденциями развития эколого-экспертного законодательства и практики его применения.

Блок норм об экологической экспертизе следует начать с её определения. Целесообразно закрепить общее понятие государственной и общественной экологической экспертизы как проверки соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям.

Чёткое представление о целях и принципах экологической экспертизы – необходимое условие для её успешного осуществления. Можно предположить, что в Экологическом кодексе в отличие от сложившегося эколого-экспертного законодательства необходимо закрепить только конкретные её цели. Таковыми являются определение степени экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия намечаемой деятельности требованиям природоохранного законодательства, определение достаточности и обоснованности мер по охране окружающей среды, предусматриваемых проектным решением планируемой хозяйственной и иной деятельности. Принципы экологической экспертизы являются основными началами для экспертов при осуществлении ими своей деятельности и для органов нормотворчества при принятии нормативных правовых актов в данной сфере. Поэтому специфические принципы целесообразно закрепить в кодифицированном нормативном правовом акте. Перечень таковых должен быть полным: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; научная обоснованность; комплексная оценка социальных, природных, экономических и других аспектов намечаемой деятельности; учёт суммарного воздействия вредных веществ, выбрасываемых в окружающую среду, и других воздействий на неё в результате осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий; коллегиальность проведения экологической экспертизы; ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за её организацию, проведение и качество. Данное предложение во многом согласуется с положениями рекомендательного законодательного акта «Об экологической экспертизе» для государств-участников СНГ [10, ст. 3]. При этом остаётся открытым вопрос о закреплении принципа участия общественных организаций и учёта общественного мнения. Всё будет зависеть от готовности государства увеличить степень влияния общественности на принятие эколого-значимых решений.

Субъектный состав общественной и государственной экологической экспертизы различен, что обуславливает необходимость отражения в отдельной статье Экологического кодекса «Субъекты экологической экспертизы» субъектного состава каждого из её видов. Легальное определение субъектов государственной экологической экспертизы в силу полноты и корректности к эколого-экспертному законодательству и правоприменительной практике может быть перенесено в Экологический кодекс. Проблемы могут возникнуть с определением таковых для общественной экологической экспертизы, что связано с отсутствием её подробной законодательной регламентации и незначительной практикой проведения. Существующие нормы права не позволяют выяснить позицию законодателя по данному вопросу. Прежде чем закрепить чёткую формулировку в рассматриваемом кодифицированном акте следует определиться с подходом проведения общественной экологической экспертизы в целом. Такая необходимость назрела уже давно. Конституционный суд в своём решении «О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды» отметил, что одной из причин нарушения таких прав граждан является отсутствие установленных условий и порядка проведения общественной экологической экспертизы в Республике Беларусь [11].

Перечень объектов, закрепляемый в национальном законодательстве, предопределён идеей о предупредительном характере экологической экспертизы: объектами являются проектные решения планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду. В Законе «О государственной экологической экспертизе» круг таковых выражен в более общей форме, но с конкретизацией в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12]. Схожую схему с включением общего круга объектов в Экологический кодекс необходимо оставить при кодификации эколого-экспертного законодательства. Однако следует отметить, что в кодифицированный акт следует включить в качестве объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, проекты правовых актов с закреплением ключевых положений. Специфика данного объекта требует разработки Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов». Необходимость в такой новации вызвана рядом причин:

существующая процедура согласования правовых актов должным образом не учитывает экологический интерес, таким образом есть большая вероятность принятия правового акта, реализация норм которого может повлечь эколого-опасные последствия;

совершенствование законодательства предполагает уменьшение количества норм декларативногого характера. Единственная норма, содержащаяся в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», о том, что проект нормативного правового акта может быть подвергнут кроме обязательной юридической также финансовой, экономической, экологической и другим разновидностям экспертиз [2, ст. 49] имеет декларативный характер;

интенсивностью интеграционных процессов между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Разная степень правовой регламентации схожих общественных отношений является препятствием в построении единого правового поля. В Российской Федерации экологическая экспертиза проектов правовых актов не только проводится, но и более детально регламентируется [13, ст. 11].

Как видится, в Экологическом кодексе следует отразить ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы с усилением процедурной составляющей содержания норм права. Исходя из анализа законодательства и практики его реализации, можно выделить три этапа процедуры проведения данного вида экологической экспертизы: подготовительный, основной и заключительный. В такой последовательности с соответствующим названием статей должны получить закрепление положения в Экологическом кодексе. В результате будут переработаны нормы, содержащиеся не только в Законе «О государственной экологической экспертизе», но и в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» (подготовительный этап – ст.13, ч. 2,4,5 ст.11 Закона, п. 16-18 Инструкции; основной этап – п. 19-21 Инструкции; заключительный этап – ч. 1 ст. 14 Закона, п. 22-27 Инструкции[7, 12]), а также повышен их статус. В отдельных статьях необходимо сделать акцент на обязательности заключения государственной экологической экспертизы для заказчика, сроке действия и прекращения действия положительного заключения, её финансировании, правах и обязанностях субъектов. Правовые нормы, содержащиеся в главе 2,4,5 действующего Закона [7] нецелесообразно отражать в разделе об экологической экспертизе планируемого акта, поскольку их содержание также присуще иным институтам экологического права. Тем не менее, ряд специфических полномочий государственных органов в обозначенной сфере требуют закрепления в Экологическом кодексе.

Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС). Как составная часть проектной документации отчёт о результатах проведения ОВОС подлежит экологической экспертизе. По сути, экологическая экспертиза так же является оценкой воздействия на окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом. Она гарантирует, что при проведении ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, определены виды воздействия на окружающую среду и изменения в окружающей среде в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, осуществлён прогноз её состояния. Переработке будут подлежать ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды», ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе». Имеет смысл повысить статус ряда норм, содержащихся в Инструкции «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» [14].

Природоохранным законодательством в должной мере следует охватить весь процесс реализации намечаемой деятельности. Немаловажно с позиции недопущения реализации эколого-опасной деятельности повысить статус и более чётко определить место норм права, регулирующих природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта. Основной массив таковых содержится в Методических указаниях о составе материалов и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь. Можно предложить повысить статус норм, содержащих устоявшиеся на практике положения [15]. В развитие положений Экологического кодекса следует принять Инструкцию «О порядке обоснования места размещения объектов», где будет детализирована процедура такой природоохранной деятельности, состав материалов и основные требования по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь.

Недостатком национального законодательства следует признать отсутствие норм о послепроектном анализе. В 2002 году Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами впервые была проведена проверка введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям прошедшим государственную экологическую экспертизу. Проверка носила выборочный характер. Для этого были разработаны Методические указания по проверке введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям от 2 апреля 2002 года, а также график проверок. Ответственность за их проведение возлагалась на Специализированную инспекцию государственной экологической экспертизы проектов. При проведении проверок ставились две задачи: информационная и контрольная. Информационная – сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта: насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования влияния планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача – проверить точность реализации проектов, так как существует вероятность отступления инициаторами намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. Важность обозначенных проверок состоит ещё и в том, что они носят специализированный характер. При проведении общих проверок данные вопросы могут и не исследоваться. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая говорить о выделении особой группы норм в экологическом законодательстве. Необходимость их закрепления так же связана с принятием Республикой Беларусь Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», где прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции [16, ст. 7]. Можно предложить закрепить в Экологическом кодексе понятие послепроектного анализа в контексте задач, приведённых выше. Накопление опыта проведения проверок позволило бы разработать и утвердить Инструкцию «О порядке проведения послепроектного анализа» с определением порядка, сроков, перечня объектов, подлежащих данной процедуре. Его целесообразно проводить не на всех введенных в действие объектах, а выборочно, на наиболее опасных с экологической точки зрения. Это потребует разработки перечня таковых. Послепроектному анализу должны подлежать как действующие, так и строящиеся объекты. Ответственность за его проведение следует возложить на экспертов, которые давали заключение государственной экологической экспертизы по проверяемому объекту, поскольку они в большей степени знакомы с проблемами объекта. Как вариант – создание специализированного отдела по проведению послепроектного анализа в рамках Специализированной инспекции государственной экологической экспертизы проектов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Заключение. Таким образом, дальнейшее совершенствование законодательства Республики Беларусь об экологической экспертизе видится в рамках идеи о её предупредительном характере и в соответствии с легальной концепцией Экологического кодекса. Одну из глав кодифицированного акта логично назвать «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке главы следует отразить определение, специфические цели и принципы, субъекты и объекты экологической экспертизы, ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. В силу специфики должна найти отдельное закрепление экологическая экспертиза проектов правовых актов. Целесообразно принять Инструкцию «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов», которая вместе с Инструкцией «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» будет детализировать положения, содержащиеся в Экологическом кодексе. Во втором блоке обозначенной главы требуется регламентация мероприятий, связанных с проведением экологической экспертизы. К таковым можно отнести ОВОС, природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, послепроектный анализ. Органичным продолжением общих положений наряду с действующей Инструкцией «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» явилось бы принятие Инструкций «О порядке обоснования места размещения объектов» и «О порядке проведения послепроектного анализа». Остаётся открытым вопрос об общественной экологической экспертизе. В связи с отсутствием подробной законодательного закрепления и незначительности практики проведения видится поспешной детальная регламентация порядка её проведения в Экологическом кодексе. В силу специфики данного вида экологической экспертизы имеет смысл принять Закон «Об общественной экологической экспертизе».

Литература:

1. Андрейцев В. И., Фролов М. А. Кодификация экологического законодательства: состояние и проблемы законодательного конструктивизма // Фиксированное выступление на круглом столе «Экологический кодекс: мифы и реальность» / – Киев, 2005. 38 с.
2. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь.10 января 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 января 2002 г.; 1 ноября 2004 г.; 2 ноября 2005 г.;) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7. 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. № 179, 2/1152.
3. Об утверждении концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.
4. Сапранова О. Н. Правовое регулирование экологической экспертизы: Автореф. дис. канд. юр. наук. – М.: МГУ, 1995. 25 с.
5. Баимбетов Н. С. Проблемы правового регулирования экологической экспертизы в Республике Казахстан: Автореф. дис. канд. юр. наук. – Алматы: КазГУ, 1998. 28 с.
6. Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. – М.: Экспертное бюро, 1998. 233 с.
7. О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона от 14 июля 2000 г // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 24. Ст.294; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №70, 2/194.
8. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.
9. О концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды: Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 29. Ст. 382.
10. О рекомендательном законодательном акте «Об экологической экспертизе»: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 17 февраля 1996 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1996. № 10.
11. О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды: Решение Конституционного суда от 26 августа 2005 г. [Электрон. ресурс] / Конституционный суд Республики Беларусь. – Мн., 2006. Режим доступа: http://ncpi.gov.by/constsud/rus/constit_doc2005.html
12. О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. 11 мая 2001 г., №8 (с изм. и доп.: от 22 апреля 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 53, 8/6062; 2005. № 74, 8/12550.
13. Об экологической экспертизе: Закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 21 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 52 (ч.1). Ст. 5276; 2005. № 1 (ч.1). Ст. 25.
14. О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 17 июня 2005 г., №30 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. № 110, 8/12855.
15. Методические указания о составе материалов и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь: Решение коллегии Госкомитета Республики Беларусь по экологии от 31 марта 1993 г. // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь «Эталон» / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Мн., 2006.
16. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 г.: Принята Указом Президента Республики Беларусь от 20 октября 2005 г., №487 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 20. 3/1876.

Статья опубликована:

Мороз, О.В. Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учетом планирования / О.В. Мороз // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 182-192.