Понятие и особенности административно-правовых норм

Нормы права по своему юридическому содержанию представ­ляют определенные правила поведения, устанавливаемые государ­ством. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимули­рующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут ис­пользоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административ­ная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих об­щественных отношений.

Правовое регулирование управленческих общественных отно­шений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы, должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредст­венное выражение регулятивная роль административного права.

Административно-правовые нормы, таким образом, представ­ляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отноше­ний, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). Как уже отмечалось, такого рода отношения принято называть управленческими.

Регулирующее назначение административно-правовых норм выражается в том, что они устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и негосударст­венными организациями, а также гражданами в сфере государст­венного управления, точно соответствуют требованиям законнос­ти. Вместе с тем в административно-правовых нормах указывает­ся, какие действия можно совершать, от каких следует воздер­жаться и какие совершать необходимо.

Следовательно, в этих правовых нормах либо предписывается определенный вариант должного поведения, либо он дозволяется (разрешается) при соблюдении предусмотренных нормами усло­вий, либо, наконец, совершение определенных действий запреща­ется. Тем самым создается правовой режим поведения сторон (участников) управленческих общественных отношений.

Конечно, в административно-правовых нормах проявляются качества, присущие любой правовой норме. Соответственно они определяют обязанности и права участников регулируемых обще­ственных отношений, а также их ответственность в случае наруше­ния прав и неисполнения обязанностей. При этом права и обязан­ности сторон этих отношений взаимны, т.е. они взаимодействуют как носители взаимных юридических прав и обязанностей. Данное общее правило, характерное для регулирования любых обществен­ных отношений, действует, несмотря на то, что одна сторона управ­ленческих отношений является представителем исполнительной власти, т.е. носителем юридически властных полномочий.

Действительно, та сторона этих отношений, которой адресуется властное предписание, обязана его исполнить. Но было бы неверным полагать, что в сфере государственного управления у субъектов исполнительной власти имеются только права, а у второй сто­роны регулируемого отношения – только обязанности. Конечно, в каждом управленческом отношении, урегулированном админи­стративно-правовой нормой, правам носителя властных полномо­чий соответствуют обязанности другой стороны. Однако и другая сторона наделяется при этом определенными правами по отноше­нию к исполнительному органу (должностному лицу). И этим пра­вам соответствуют определенные обязанности такого органа. На­пример, праву гражданина на подачу заявления или жалобы соот­ветствует обязанность органа (должностного лица) принять, рас­смотреть и разрешить их. Практически это означает такое соотно­шение прав и обязанностей сторон, в рамках которого обе они юри­дически обязаны действовать строго в соответствии с предписания­ми административно-правовой нормы.

Разумеется, наличие в управленческих отношениях исполни­тельных органов государственной власти (или их представителей) предполагает наделение их соответствующим объемом юридичес­ки властных полномочий, которых нет в таком объеме или же нет вообще у второй стороны. Это оказывает влияние на характер вза­имодействия участников управленческих отношений, что, однако, не превращает вторую сторону отношения в «слепого» исполните­ля повелительных (императивных) волеизъявлений субъекта ис­полнительной власти.

Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных и негосударственных формиро­ваний в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии, включающие как запреты на совершение исполнительными органами (должностными лицами) определен­ных действий, так иих ответственность за игнорирование прав второй стороны отношения. Так, исполнительным органам запре­щено вмешательство в оперативную деятельность предприятий, кроме случаев осуществления контроля за соблюдением ими дей­ствующего законодательства; не допускается вмешательство этих органов также в деятельность общественных объединений; долж­ностные лица несут административную ответственность за нару­шение законодательства об охране труда и т.д.

В своем большинстве административно-правовые нормы имеют своим непосредственным адресатом органы исполнительной влас­ти. И это понятно, так как именно они осуществляют государствен­но-управленческую деятельность, в связи с которой и возникают управленческие отношения. Следовательно, административно-правовые нормы в значительной степени рассчитаны на регулиро­вание организации и функционирования субъектов исполнитель­ной власти. Ими определяются система и структура этих субъек­тов; объем предоставляемыхим юридически властных полномо­чий; устанавливаются их обязанности как перед государством, от имени которого они выступают, так и перед другими участниками управленческих отношений, а также их ответственность за свою деятельность; определяется порядок совершения ими соответству­ющих действий (например, порядок издания правовых актов, при­менения мер государственного принуждения, разрешения жалоб и заявлений и т.п.). В этом смысле показательны административно-правовые нормы, содержащиеся в Указе Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г., в положениях о федеральных ми­нистерствах и т.п.

Однако роль административно-правовых норм не может быть сведена к чисто аппаратным. Они также содержат правила поведе­ния, адресуемые всем иным возможным участникам регулируе­мых управленческих отношений.

Говоря об особенностях административно-правовых норм, нельзя не учитывать ряд иных важных обстоятельств. Так, до­статочно часто они устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и, что особенно важно, сами­ми ее субъектами. Почти все исполнительные органы либоих руководители правомочны издавать нормативные правовые акты различной юридической силы. Содержащиеся в них адми­нистративно-правовые нормы распространяются либо лишь на подведомственные данному исполнительному органу объекты (на­пример, акты отраслевых министерств), либо на определенный круг объектов (например, акты, направленные на обеспечение го­сударственной монополии на алкогольную продукцию), либо, на­конец, на все объекты, действующие в сфере государственного управления (например, акты, устанавливающие общеобязатель­ные правила безопасности дорожного движения, охраны природ­ной среды).

Вся совокупность административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно субъектами ис­полнительной власти. Ряд таких норм содержится в Конституции РФ, во многих законодательных актах. Конечно, их юридическая сила различна.

Нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по отношению к нормам, установленным в законах, т.е. нормы, содержащиеся в актах органов исполнительной, власти, носят подзаконный характер.

Почему исполнительным органам предоставлена возможность самостоятельного нормотворчества? Объясняется это тем, что за­конодательно установленные нормы административного права, как правило, не имеют прямого действия, так как закон является наиболее общим правилом поведения, не учитывающим конкрет­ные особенности и условия их практического применения (исполнения). Но потребность в таком учете несомненна. Именно поэтому на долю исполнительной власти падает основная нагрузка по при­данию общим правилам поведения, установленным законом, пря­мого действия. Эта цель достигается путем создания подзаконных административно-правовых норм, детализирующих либо конкре­тизирующих, т.е. опосредующих, соответствующие нормы зако­на. Во многих случаях в самом тексте закона прямо оговариваются нормотворческие полномочия именно субъектов исполнительной власти. Например, Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г., на базе которого осуществляется общее регулирование в данной сфере, предусматривает, что положения о лицензирова­нии, т.е. правила осуществления деятельности в области связи, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Далее следует назвать уже упоминаемые ранее особенности, ко­торые проявляются в административно-правовых нормах как в правовой форме реализации исполнительной власти. В этом смыс­ле примечательно, например, то, что в отличие от многих других правовых норм они оснащены собственными юридическими сред­ствами защиты от посягательств на них (невыполнение или недобросовестное выполнение их требований). Имеется в виду ад­министративная ответственность, наступающая, как прави­ло, во внесудебном порядке.

С помощью таких юридических средств практически осущест­вляется защита не только административно-правовых норм и ре­гулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (трудового, финансового и т.п.).

Административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора, а не только защитника обществен­ных отношений, регулирующихся другими отраслями права. Ре­гулятивная роль этих норм обнаруживается в рамках уже назван­ных сопредельных отраслей права. Так, в области земельных отно­шений определенные юридически властные полномочия используются земельными комитетами, являющимися звеном системы ис­полнительной власти.

Таким образом, регулирующее значение административно-пра­вовых норм широкомасштабно, что полностью соответствует той роли механизма исполнительной власти, которая отводится ему российским государством и правом. При этом, конечно, необходи­мо учитывать, что эти правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция, санкция. Известные осо­бенности характерны, в частности, для санкций. Они предусмат­риваются в виде конкретных мер административного и дисципли­нарного принуждения, причем далеко не во всех случаях эти меры выражаются в соответствующем виде ответственности. Нередко в роли санкций выступают иные меры административного принуж­дения (например, административное задержание личности).