Любая политика — это местная политика.

Любимое выражение бывшего спикера

Палаты представителей Конгресса США

Томаса О'Нила-младшего

Когда мы говорим о международной политике, нации-государства представляются нам целостными образованиями, однако на самом деле каждая из них имеет свою внутреннюю структуру с делением на различные уровни власти. Прежде всего мы видим, что в каждой стране есть свое территориальное деление с соответствующими ему уровнями управления, — есть, следовательно, центральное (национальное) правительство и есть всевозможные провинциальные, региональные и местные власти. Это вопрос государственной конституции, где и сказано, является ли страна федерацией или унитарным государством. При этом и в первом и во втором случае устанавливается определенное территориальное распределение государственной власти — система, в рамках которой складываются в каждом случае свои отношения между центром и периферией. Во всех современных государствах, хотя и в разной степени, здесь имеют место противоположно действующие тенденции. С одной стороны, развитие экономических связей, международные и другие факторы, можно сказать, с самой суровой необходимостью подталкивают государства к централизации, с другой — в конце XX в. повсеместно усилились центробежные силы, отражающие небывалое оживление этнической, региональной и местной политики.

СОДЕРЖАНИЕ

198 II. Нации и глобализация

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Каковы сравнительные достоинства централизации и децентрализации?

> Чем федеративная система отличается от унитарной, сколь эффективно каждая из них гармонизирует территориальные и другие различия в государстве?

> Чем обусловлена тенденция к централизации в современных обществах?

> Какими причинами объясняется оживление этнической политики?

> Насколько серьезную угрозу это представляет для существования нации-государства?

> Насколько реальна в современных условиях перспектива того, что вместо нации главную роль в политике будет играть местное сообщество?

■ Централизация или децентрализация?

Во всех современных государствах имеются центральные (национальные) и периферийные (областные, провинциальные или местные) органы власти. Такое деление в первую очередь связано с территориальным фактором, но принципы, по которым оно производится, чрезвычайно разнообразны. Решающее значение в каждом отдельном случае могут иметь: конституция, определяющая отношения между центром и периферией; распределение функций и ответственности между различными уровнями власти; способы назначения на должность государственных служащих для каждого уровня; политический, экономический и административный объем власти, которым центр располагает для контроля над периферией; наконец, каждый раз определенная степень независимости периферии от центра. Во всем этом заведомо ясно разве что одно: для государства жизненно важное значение имеют как центральные, так и периферийные органы власти.

Без центрального правительства государство попросту не сможет действовать на международной арене: вступать в военные союзы, заключать торговые соглашения, участвовать в международных совещаниях на высшем уровне или работе наднациональных органов. За внешние сношения государства отвечает центральное правительство, которое и занимается внешней политикой, дипломатией и обороной. Кроме того, без посредничества какой-то центральной власти и периферийные органы, собственно говоря, не могут сотрудничать в тех областях, где совпадают их интересы. Все это означает, что задачей центрального правительства в любом случае является общее руководство экономической жизнью государства и решение вопросов внешней торговли, транспорта и коммуникаций. Наряду с этим можно говорить о весьма и весьма весомых аргументах в пользу дополнительного усиления власти центрального правительства за счет

периферийных институтов.

Централизацияважна или в каких-то случаях приобретает важность, поскольку она обеспечивает:

Централизация— сосредоточение политической (государственной) власти на общенациональном уровне.

8. Внутренняя политика 199

• национальное единство.Только центральное правительство способно выражать интересы целого, а не частей, то есть интересы не местных, этнических или региональных групп, а нации в целом. Когда политическая система обладает сильным центром, правительству легче действовать в интересах всего общества; слабость центра ведет к противоречиям и соперничеству между частями страны;

• единообразие.Только центральное правительство способно устанавливать единые законы и создавать такую общественную инфраструктуру, при которой люди получают возможность совершенно беспрепятственно перемещаться из конца в конец страны. Когда же в стране существуют разные налоговые режимы и разные системы права, образования и общественной безопасности, мобильность общества, напротив, падает;

• равенство.Децентрализация имеет тот недостаток, что периферийные институты власти здесь опираются исключительно на местные ресурсы. Из этого, как правило, с неизбежностью вытекает то, что области с наиболее острыми социальными проблемами имеют меньше всего возможностей их решить, — ситуация, которую способно выправить только лишь центральное правительство;

• экономическое развитие.Централизации требуют многие задачи экономического развития. Так, только центральное правительство поддерживает единую денежную систему, контролирует налоговую и расходную политику в целях стабильного экономического роста, обеспечивает инфраструктуру в виде автомобильных и железных дорог, аэропортов и тому подобного.

Однако централизация хороша лишь до известного предела. Сегодня вообще было бы абсурдом полагать, что государство способно нормально управлять жизнями десятков, а то и сотен миллионов людей. Будь так, работай все современные системы управления по указу свыше, воцарился бы сплошной хаос и неразбериха. Такую ситуацию экономисты называют «потерей на масштабах». Нет никаких сомнений в том, что «местные проблемы», такие, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и планирование, следует передавать местным же органам власти. Но этого мало: подчас выдвигаются и требования о предоставлении периферийным органам еще более широких полномочий.

Децентрализацияхороша тогда, когда ею обеспечиваются:

• гражданское участие.Местное или региональное правительство значительно эффективнее, чем центральное, обеспечивает гражданам возможность участвовать в политической жизни сообщества; принимая участие в общих делах, граждане при этом становятся более информированными и опытными в делах местной политики;

• оперативность.Периферийные институты, понятно, стоят «ближе» к людям и лучше осведомлены об их потребностях. Здесь скорее обеспечивается политическая подотчетность органов власти и их участие в делах конкретных сообществ;

• легитимность.Известно, что от того, сколь близко или далеко находится правительство, зависит и отношение людей к его решениям. Решения, принятые на местном уровне, как правило, более «понятны» и потому легитимны. Центральное

Децентрализация— расширение местной автономии через передачу властных полномочий от центра на места.

200 II. Нации и глобализация

202 II. Нации и глобализация

♦ К понятийному аппарату

Понятие «федерализм»(от лат. foedus — пакт или договор) обычно относится к правовым и политическим структурам, связанным с территориальным распределением власти в государстве. Первоначально, однако, под федерализмом подразумевали отношения сотрудничества и взаимополезных отношений между людьми (Прудон). В работах Александра Гамильтона и Джеймса Мэдисона федерализм предстал одной из составляющих более широкой идеологии плюрализма. Как форма политического устройства федерализм предполагает, что государственное управление делится на два уровня, каждый из которых обладает высокой степенью политической и правовой независимостью. Исходя из этого, основным признаком федерализма следует считать разделение суверенитета, хотя в таком случае оказывается, что «классических» федераций в мире весьма немного — США, Швейцария, Бельгия, Канада и Австралия. Однако некоторые черты федеративного устройства присущи очень и очень многим странам.

ствами, которые при этом, однако, хотели сохранить свое своеобразие, а порой и автономию. Это наглядно демонстрирует история первого в мире федеративного государства — США. Хотя 13 бывших британских колоний в Америке весьма быстро разочаровались в конфедеративной системе взаимных отношений, каждая из них уже обладала какими-то своими политическими традициями, которые и стремилась удержать за собой в новой, более централизованной, системе отношений. Например, такие бывшие привилегированные территории, как Род-Айленд и Коннектикут, еще в колониальные времена располагали такой степенью политической свободы от британской короны, что и с получением независимости продолжали пользоваться своими прежними колониальными уставами в качестве конституций.

Нежелание бывших колоний учреждать сильное общенациональное правительство проявилось, помимо прочего, на Филадельфийским конституционном конвенте 1787 г., принявшем проект Американской конститу-

Рис. 8.1. Федеративные государства

8. Внутренняя политика 203

Александр Гамильтон (1755—1805)

Американский государственный деятель, соавтор «Федералиста» (1787—1789) вместе с Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джеем. Гамильтон родился в Вест-Индии. В ходе Войны за независимость он стал адъютантом Дж. Вашингтона. Получив юридическое образование, в 1782 г. вошел в состав Конгресса, после чего занял только что учрежденную должность казначея США. Был основателем и лидером партии федералистов до самой своей смерти на дуэли со своим соперником Аароном Барром. Политические убеждения Гамильтона с его приверженностью федерализму характеризовались глубокой неприязнью к демократии, поддержкой активных действий центрального правительства и убеждением в том, что промышленность страны нуждается в государственной финансовой и экономической поддержке. Ядром политической философии Гамильтона является идея мощного национального правительства с сильной исполнительной властью, которое было бы способно поддержать еще не окрепшую экономику страны.

ции, а также в последовавших затем дебатах по ее ратификации. «Националистическая» позиция в пользу ратификации была сформулирована в статьях, печатавшихся в «Федералисте», что издавался между 1787 и 1789 годами. Их авторами были Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон (см. с. 396) и Джон Джей (1745—1829), писавшие под коллективным псевдонимом Публиус. Они настаивали на учреждении сильного централизованного правительства, которое, однако, обеспечивало бы свободу штатов и людей. Конституция была ратифицирована в 1789 г., но только после того, как были приняты Билль о правах и Десятая поправка к конституции, то есть когда сложились гарантии того, что полномочия, официально не делегированные федеральному правительству, будут «оставлены соответственно за штатами, или за народом». Это и стало конституционной основой американского федерализма. Такую же картину мы видим при объединении в 1871 г. Германии. Основную роль здесь играла Пруссия, но именно федеральная идея помогла развеять те опасения, которые остальные 38 государств, что с незапамятных времен привыкли к независимости, испытывали перед централизацией. Эта традиция региональной автономии, на короткое время прерванная лишь нацистами, получила закрепление в конституции Федеративной Республики Германии 1949 г. — документе, предоставившем право иметь собственную конституцию каждой из 11 германских земель. (После объединения Германии в 1990 г. их число увеличилось до 16).

2. На формирование федераций повлиял такой фактор, как наличие внешней угрозы и стремление новых государств играть более заметную роль в международных делах: у небольших, стратегически уязвимых государств есть, следовательно, серьезный мотив для вхождения в состав более крупных политических объединений. Завоевав независимость, американские штаты весьма скоро разочаровались в «Статьях конфедерации», не наделявших их надлежащим дипломатическим весом для заключения договоров, вступления в союзы и т.п. Готовность германских государств в XIX столетии заключить федеративный союз и примириться с «пруссификацией» страны в значительной мере объясняется усилением соперничества великих держав, в частности угрозой, исходившей от Австрии и Франции. Точно так же движение в сторону федеративной Европы, начавшееся с учреждения в 1952 г.

204 II. Нации и глобализация

208 II. Нации и глобализаци

язычном Квебеке¹ Канада с конца 1980-х годов встала на какой-то бесконечный путь поиска той магической формулы, которая в конце концов решила бы вопрос о членстве Квебека в канадской федерации. В 1987 г. было достигнуто так называемое соглашение в Мич Лейке, по которому Квебек получал «особый статус» в федерации, но через три года, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд выступили против принципа «асимметричного федерализма», его значение совершенно сошло на нет. Соглашение 1992 г. в Шарлоттауне предложило другую формулу, но она была отвергнута на общенациональном референдуме: квебекцы решили, что она не дает им достаточной автономии, англоязычные же канадцы усмотрели в ней угрозу целостности государства. Но и на референдуме 1995 г. в самом Квебеке население этой провинции незначительным, правда, большинством отвергло вариант полного отделения от Канады, на котором стояла и стоит сепаратистская партия «Парти Квебекуа» (Parti Quebecois).

Унитарные системы

Подавляющее большинство современных государств имеет унитарную систему правления, где верховным носителем суверенитета является какой-то один институт общенационального масштаба и значения. В Великобритании это парламент, воплощающий в себе, по крайней мере теоретически, высшую законодательную власть страны — общепризнанную и неоспоримую. Парламент здесь может принять и отменить любой закон по собственной инициативе; его власть не ограничена какой-либо кодифицированной или писаной конституцией; в стране нет никаких иных равных ему органов законодательства, принятые им законы обладают приоритетом в отношении всех и всяких иных законов в Англии и Шотландии. Поскольку конституционным верховенством в унитарной системе обладает центр, любая иная система периферийного или местного управления существует, так сказать, с соизволения центра (рис. 8.2). На первый взгляд, все это чревато опасностью ничем не ограниченной централизации, коль скоро местные учреждения могут быть произвольно реформированы, реорганизованы и даже упразднены, а их полномочия и ответственность могут быть как ограничены, так и расширены. На практике, однако, отношения между центром и периферией в унитарных системах не менее сложны, чем в федеративных. При этом политические, культурные и исторические факторы играют столь же важную роль, как и формально-конституционные. Однако в унитарных государствах существуют две разные формы периферийной власти — местные правительства и учреждения, которым центр передал те или иные из своих полномочий. И те и другие придают отношениям центра с периферией в каждом отдельном случае свой специфический характер.

Местное правительство

Местным правительством в обычном смысле слова называют правительство конкретной местности — деревни, района, поселка, города или округа (графства).

¹ Квебек — провинция на востоке Канады, четыре пятых которой населяют франко-канадцы и в которой чрезвычайно сильны сепаратистские настроения. (Прим. пер.)

8. Внутренняя политика 209

Рис. 8.2. Унитарные государства

Точнее, это такое правительство, которое не наделено суверенитетом и потому полностью подчиняется центральной власти, а в федеративной системе — властям штата или области. Правительство этого типа мы видим везде — в федеративных, конфедеративных и унитарных системах. В США, например, насчитывается свыше 86 тысяч органов местного правительства, в которых занято 11 миллионов человек, что, понятно, немало, если сравнить с теми восемью миллионами людей, что заняты в органах федерального центра и штатов. Особую важность в унитарных системах местному правительству придает то, что для большинства местностей оно выступает вообще единственным органом власти, существующим за пределами центрального правительства.

И все же было бы неправильно думать, что статус местных правительств, конституционно низкий, лишает их какого-либо серьезного политического значения. Уже сама их распространенность доказывает, что они необходимы как органы администрации; стоит ли при этом говорить о том, что по самой своей природе они весьма и весьма «близки» и понятны сообществу, которое обслуживают. Именно по этой причине политики, избранные на местах, обладают совершенно особой легитимностью, что подчас позволяет им решать проблемы, далеко выходящие за пределы их обязанностей. Весьма часто это означает, что отношения между центром и периферией могут выстраиваться не по диктату свыше, а на основе переговоров или того, что принято называть политическим торгом. При этом на отношениях между центром и периферией сказываются и такие факторы, как политическая культура (особенно укоренившиеся традиции местной автономии и вообще местная специ-

210 II. Нации и глобализация

220 II. Нации и глобализация

♦ Другими факторами, воздействующими на территориальную организацию власти, являются партийная система и политическая культура, экономическая система и уровень материального развития общества, географические размеры государства и степень культурного, этнического и религиозного многообразия в нем. Большинство систем — или даже все они — имеют тенденцию к централизации. Лишь центральное правительство обладает соответствующими средствами и «стратегическими высотами» для управления экономической жизнью общества и перераспределения экономического продукта на те или иные цели социального развития.

♦ Политическая децентрализация, помимо прочего, стимулируется этническим и религиозным факторами. Становление этнополитики связано с тем, что этнос продуцирует чувство особой — «органичной» — идентичности сообщества и человека, которое на поверку оказывается сильнее «гражданских», политических, связей, характерных для более масштабной общности — нации. Кроме того, во многом подъем этнического национализма является реакцией на глобализацию мира.

♦ Человечество все больше обеспокоено тем, что в современном государстве у людей пропадает чувство «общности», — отсюда повсеместно растущий интерес к «местному». Коммунитаризм в этой связи выдвигает лозунги самоуправления и радикальной децентрализации государства, возвращается к идее ответственности человека перед другими людьми и своим сообществом, призывает к уважению авторитета и укреплению традиционных ценностей и культуры.

■ Вопросы для обсуждения

► Каким Вам видится соотношение между централизацией и децентрализацией?

► Ко всем ли государствам применим федеративный принцип?

► Каковы сравнительные преимущества федерализма и деволюции?

► Всегда ли тенденция к централизации в современных государствах непреодолима?

► Означает ли становление этнополитики то, что человечество откажется от национализма?

► Всегда ли в попытках укрепления общины следует видеть проявление консерватизма?