Часть IV. Механизмы государственного управления

Глава 14. Конституции, право и судебные системы

Правительства без конституции — это все равно что власть без закона.

Томас Пейн. Права человека (1795)

Было время, не далее как в 1950—1960-х годах, когда изучение конституций и конституционных проблем сделалось делом решительно немодным и почти сошло на нет: политологи вместо этого обратились к тому, что представлялось им куда более сложным и интересным — к политической культуре, распределению экономической и общественной власти в обществе и т.п. Тогда казалось, что изучать конституции — это нечто уж очень крючкотворное и скучное: в любом случае, говорили, гораздо интереснее изучать, как политическая система работает в реальной жизни, чем как она сама себя представляет в собственной конституции. Но вот пришли 1970-е годы, и конституционная проблематика вновь оказалась в центре внимания политологов. Во многих развитых и развивающихся странах были приняты новые конституции, а политические конфликты, там, где они имели место, часто сопровождались требованиями осуществить в стране как раз конституционную реформу. Это, понятно, повлекло за собой и переосмысление роли правовой, а там и судебной системы. Хотя в теории суды и судебные системы строжайшим образом отделены от политики, на практике, однако, во многих странах они превратились в ключевые политические институты, все глубже влияющие на публичную политику.

СОДЕРЖАНИЕ

14. Конституции, право и судебные системы 359

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Что есть конституция и какие бывают ее формы?

> Каковы цели и задачи конституции?

> До какой степени конституции реально воздействуют на политическую практику?

> Каково отношение между правом и политикой?

> Каково политическое значение суда?

> Могут ли судьи быть вне политики? Должны ли они быть вне политики?

■ Конституции

Значение конституций традиционно усматривали в двух положениях. Во-первых, предполагалось, что они дают точное и сжатое описание существующей системы правления, некое предельно общее представление о ключевых институтах общества и их функциях. Во-вторых, по традиции в них видели краеугольный камень системы либеральной демократии, более того, ее определяющий признак. К сожалению, оба взгляда неверны. Да, целью конституции вполне может быть определение неких рамок, в которых осуществляется правительственная и политическая деятельность, но проблема лишь в том, что ни одна из них, строго говоря, в этом не преуспела. Можно взять любую конституцию и увидеть: здесь что-то неточно, здесь искажено, здесь выпущено из виду. Далее, хотя идея конституционализма и в самом деле теснейшим образом связана с либеральными ценностями и устремлениями, мы знаем и то, что конституции вполне могут быть недемократичными и даже авторитарными: в случае с коммунистическими и развивающимися странами история знает множество примеров как раз весьма и весьма нелиберальных конституций. Зачем же тогда заниматься конституциями? Почему анализ любой системы правления лучше всего начинать с рассмотрения ее основного закона? Ответ один: потому что конституция представляет собой некий свод предельно общих правил, по которым функционирует данная политическая система. Это правила, которые, так сказать, «управляют государством». Подобно тому как государство устанавливает упорядоченное правление в обществе, так и конституция привносит стабильность, предсказуемость и порядок в действия государственных институтов.

Идея о том, что правительство должно подчиняться какому-то своду правил, восходит к самой глубокой древности. Исторически кодексы такого рода зиждились на идее высшей божественной силы, которой должно быть подчинено все земное. Египетские фараоны, скажем, признавали над собой власть «справедливости»; китайские императоры — «небес»; цари Израиля — Моисеева закона, а исламские халифы —шариатского права. Нередко «высшие» принципы находили воплощение в обычных законах: так, афинская конституция проводила различие между тем, что

360 IV. Механизмы государственного управления

382 IV. Механизмы государственного управления

кой конституции и вестминстерской парламентской системой. Отвечая на растущую общественную критику по адресу того автократического стиля руководства, что был присущ Индире Ганди, Верховный суд Индии в 1975 г. инкриминировал ей злоупотребления в ходе выборов и объявил об ее отлучении от должности на пять лет. Хотя Суд затем приостановил свое решение, Индира Ганди в считанные дни провозгласила военное положение, получив возможность арестовать сотни своих политических оппонентов и ввести строжайшую цензуру. В полном объеме Суд вернулся к своей работе лишь после того, как в марте 1977 г. военное положение было отменено; с тех пор, однако, он действовал с чрезвычайной осторожностью и уже никогда не вступал в открытую конфронтацию с существующим на данный момент правительством.

Политическая сторона деятельности Суда гораздо менее выражена там, где кодифицированной конституции нет. Причина одна: при неписаной конституции судьи лишены того оселка, правового стандарта, на котором можно проверять, конституционны или неконституционны те или иные политические акты и правительственные решения. В Великобритании с ее принципом суверенности парламента судебная власть парламенту и подчинена. До «славной революции» 1688 г. британские судьи имели возможность дезавуировать решения парламента, когда, например, они вступали в противоречие с обычным правом; революция, однако, установила принцип верховенства статутного права (законов, принимаемых парламентом) — принцип, который в дальнейшем по сути дела суды так и не сумели оспорить.

Однако следует помнить, что право судебной власти пересматривать законы может применяться и в более ограниченном масштабе — для объявления неконституционными действий тех или иных министров. В Великобритании так часто происходило в 1980—1990-х годах — отражение растущего политического значения судебной власти в стране. В 1984 г., например, Палата лордов поддержала постановление Суда, объявившего незаконной систему субсидий лондонскому транспорту, установленную Советом Лондона. В 1995 г. аналогичное решение было принято в отношении тогдашнего секретаря британского МИДа Дугласа Херда (Douglas Hurd) в связи с незаконным использованием фондов помощи зарубежным государствам на строительство дамбы в Малайзии, а в отношении действий министра внутренних дел Великобритании Майкла Ховарда (Michael Howard) такого рода решения в период 1992—1996 годов принимались не менее десяти раз.

Эта растущая активность отражает как распространение новой «культуры прав человека» в системе судебной власти Великобритании, так и озабоченность общества по поводу существующих и возможных злоупотреблений властью со стороны исполнительной ветви из-за отсутствия надежных сдержек и противовесов в политической системе страны. Закон о правах человека (1988), вступивший в силу в 2000 г., лишь усилил эту тенденцию: отныне все те случаи, что прежде направлялись или могли направляться на рассмотрение Европейского суда по правам человека, будут рассматриваться британскими судами — с меньшими издержками и быстрее.

■ Выводы

♦ Конституция — это свод правил, устанавливающих обязанности, компетенцию и функции институтов управления и определяющих взаимоотношения между государством и индивидом. Конституции различаются в зависимости от того, какова их форма и содержание, насколько они адаптивны к изменяющейся политической и историчес-

14. Конституции, право и судебные системы 383

кой ситуации и какую именно институциональную структуру управления они устанавливают.

♦ В конституции закладывается множество целей: они определяют пределы суверенитета государства, устанавливают единые для всего общества ценности, идеалы и цели, сообщают институтам государственного управления стабильность, упорядоченность и предсказуемость, защищают индивида от государства и легитимизируют режимы в глазах других государств и собственного общества.

♦ Невозможно говорить о какой-либо прямой связи между содержанием конституции и политической практикой данного государства. Чтобы конституция «работала», требуются вполне определенные условия: она должна отвечать данной политической культуре, а политическая культура, со своей стороны, нести в себе благоприятную для нее среду; соответствовать интересам и ценностям большинства общества, особенно политической элиты; сохранять свое значение при всех и всяких изменениях политической конъюнктуры.

♦ Неоднозначным является и вопрос о должном соотношении между политикой и правом. Либерализм со своей всегдашней озабоченностью проблемой гражданских свобод и прав человека склонен ограничивать сферу права функцией поддержания общественного порядка. Сторонники консерватизма делают акцент на связях между правом и общественной стабильностью, призывая даже к тому, чтобы повысить роль закона в вопросах сохранения общественной морали.

♦ Отделение права от политики достигается через реализацию принципа независимости и беспристрастности суда. Независимость суда, однако, становится проблематичной, когда рекрутирование и карьерное продвижение судей оказывается в зависимости от тех или иных политических сил и институтов. Что касается беспристрастности суда, и она нередко оказывается под вопросом, поскольку социологически состав судебных органов, как правило, адекватно не отражает социальной структуры общества. В западных полиархиях, например, типичный член судейской корпорации — это белый мужчина, сравнительно богатый и, как правило, в пожилом возрасте.

♦ Поскольку дело судей — толковать закон, они неизбежно вовлечены в политику. Пределы их политического влияния, однако, варьируются в зависимости от того, сколь четко и детально проработан закон, насколько он исключает возможность неоднозначных толкований, кодифицирована ли конституция и как именно в ней решен вопрос о судебной власти.

■ Вопросы для обсуждения

► Можно ли рассматривать конституции в качестве «путеводителя по политической жизни»?

► Какими факторами определяется тот «уровень уважения», с которым носители власти относятся к своим конституциям?

► Можно ли говорить, что кодифицированная конституция и билль о правах неизменно оборачиваются «тиранией судебной власти»?

► Какие причины и обстоятельства, если таковые вообще существуют, оправдывают нарушение закона?

► Почему право должно быть отделено от политики?

► Всегда ли принцип Независимости суда соблюдается на практике?

► Действительно ли важно, чтобы социальный состав суда отражал социальную структуру общества?