Глава 15. Законодательные собрания

Парламент — это никак не меньше чем место встречи более или менее праздных людей.

Уолтер Бэйджхот.

Английская конституция (1867)

Законодательные собрания (ассамблеи, также называемые парламентами, или легислатурами) занимают наиважнейшее место в системе государственного управления. Есть даже традиция относиться к ним с особым пиететом, ибо это в известном смысле лицо политической системы страны. Так, в писаных конституциях им уделяется «наиболее почетное» место, чаще всего их описание предшествует описанию исполнительной и законодательной ветвей власти. Уважение к парламенту проистекает и из того, что его члены — это непрофессиональные политики, представляющее общество в целом, а не специально выученные эксперты или государственные служащие. Ассамблеи, кроме того, — это общенациональные политические форумы, где публично обсуждаются вопросы государственной политики и наиболее жгучая злоба дня. В большинстве случаев им официально придана функция законотворчества, в силу чего они обладают возможностью определять ход публичной политики или, по крайней мере, влиять на него. Но в XX в. заговорили о том, что законодательная власть теряет свое значение: это выражается и в упадке парламентов. Да, утверждают, некоторые из них все еще играют важную роль в политическом процессе, но в большинстве своем они давно превратились в «говорильни», лишь штампующие решения, принятые где-то далеко за пределами парламентских стен.

СОДЕРЖАНИЕ

15. Законодательные собрания 385

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Что такое законодательное собрание?

> Чем парламентские системы отличаются от президентских?

> Каковы главные функции законодательных собраний?

> Как организованы законодательные собрания, как они отличаются друг от друга по своей внутренней структуре?

> Что определяет политическую власть парламента?

> Почему значение законодательных собраний снижается? Имеет ли это серьезное значение?

■ Роль законодательных собраний

В словаре политологии, можно сказать, глаза разбегаются от количества терминов, обозначающих политические институты законодательства — Конгресс (США), Национальное собрание (Франция), Палата представителей (Япония), Парламент (Сингапур), Конгресс депутатов (Испания) и так далее. Все это политологи определяют как законодательные собрания, ассамблеи, легислатуры, или парламенты. В качестве политического термина слово ассамблея (вообще оно означает «собрание») обычно ассоциируется с представительством и представительным управлением: во французском языке оно весьма близко понятию «народ». Поэтому иногда этот термин относят только к нижней, избираемой всем обществом, палате в двухпалатных парламентах (как например, в Пакистане и Франции или к единственной палате в однопалатном парламенте (как в Египте и Турции). В настоящей книге мы будем употреблять слово «ассамблея» как синоним парламента и легислатуры, то есть применительно к обеим палатам парламента.

Говорить о всех вышеозначенных институтах как о легислатурах значит квалифицировать их в качестве законодательных органов. Вспомним три главные ветви государственного управления:

• легислатуры, создающие закон;

• исполнительные органы власти, исполняющие закон, проводящие его в жизнь;

• судебные органы власти, истолковывающие закон, применяющие его в судебной практике.

Разделение государственного управления на законодательную, исполнительную и судебную ветви теоретической своей основой имеет доктрину разделения властей — отправная точка анализа государства со времен Монтескьё. Приходится, однако, сказать, что эта картина далеко не во всем верна. Дело в том, что институты, формально квалифицируемые как законодательные, редко обладают монополией на законотворчество. В той или иной степени этой функцией обладают и исполнительные органы — через такие инструменты, как декреты и указы (исполнительные распоряжения); и у всех них есть возможность влиять на официальный законода-

386 IV. Механизмы государственного управления

Шарль-Луи де Секондат Монтескьё (1689—1775)

Французский политический мыслитель. Выходец из аристократической семьи, вначале стал адвокатом, после чего своими «Персидскими письмами» (1721) снискал успех на литературном поприще. Осев в 1726 г. в Париже, он затем объездил всю Европу, изучая политические и общественные институты. Его шедевр «О духе законов» (1748) представляет собой объемный и чисто эссеистически исполненный труд, в котором дан анализ политических и законодательных вопросов в сравнительной перспективе. Сам автор был приверженцем парламентской демократии в духе Локка, особо акцентируя идею противостояния тирании посредством раздробления государственной власти — разделения властей.

тельный процесс, если вообще не определять его. Более того, законотворчество не является единственной функцией легислатур, и что интересно, это и не главная их функция.

Конечно, наиболее предпочтительным является термин «парламент» (от французского parler — говорить), в котором нет тех ограничений, что есть в «ассамблее», и той неопределенности, что характерна для «легислатуры». Понятие «парламент» подчеркивает еще один момент, присутствующий во всех этих институтах: независимо от того, каким объемом законодательной власти они обладают и как они выполняют свои представительные функции, законодательные собрания суть прежде всего дискуссионные собрания — форумы, на которых обсуждаются, порой самым тщательным образом, политические вопросы.