Стороны в международном договоре

Сторонами в договореявляются субъекты международного права, обладающие договорной правоспособностью.

«Каждое государство обладает правоспособностью заклю­чать договоры», — говорится в ст. 6 Венской конвенции о пра­ве международных договоров.

Государства в силу своего суверенитета обладают полной (уни­версальной) правоспособностью. В соответствии с принципом суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, они имеют право быть или не быть участниками двусторонних или многосторонних договоров, включая право быть или не быть участниками союзных договоров (Заключительный акт СБСЕ).

Главным при решении вопроса об участии государства в кон­кретном международном договоре является его заинтересован­ность в отношении объекта и цели договора. Договоры, которые касаются кодификации и прогрессивного развития международ­ного права, а также договоры, объект и цели которых представ­ляют интерес для международного сообщества в целом (общие договоры), должны быть открытыми для всеобщего участия.

Договорная практика последних десятилетий подтверждает стремление государств следовать этому правилу.

Решение вопроса об участии в договоре принимает само го­сударство в зависимости от его заинтересованности. Это его право. Вместе с тем эффективность некоторых международных договоров напрямую зависит от числа их участников. Серьез­ную озабоченность вызывает отказ ряда государств от присое­динения к Договору о нераспространении ядерного оружия¹.

В федеративных государствах возникает вопрос о договор­ной правоспособности как самих федераций, так и их состав-

§ 3. Заключение международных договоров

¹ Этот вопрос неоднократно обсуждался в ООН, а также на конфе­ренциях по рассмотрению действия Договора, где подтверждалась не­обходимость обеспечения универсальности Договора. Государства — участники Договора призвали все государства, которые еще не сделали этого, как можно скорее присоединиться к Договору.

ных частей. Право субъектов РФ заключать международные со­глашения предусмотрено Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономиче­ских связей субъектов Российской Федерации».

Нации и народы, борющиеся за свою независимость, также могут быть сторонами в международном договоре. Они заклю­чали договоры с государствами чаще всего по вопросам об­разования самостоятельного независимого государства: о по­литической поддержке нации в ее борьбе за освобождение от колониальной зависимости, об экономической помощи, об урегулировании вопросов, связанных с предоставлением неза­висимости.

Договорной правоспособностью обладают международные межправительственные организации; она реализуется в соот­ветствии с нормами, которыми определяется правовой статус организации (ст. 6 Венской конвенции о праве договоров меж­ду государствами и международными организациями или меж­ду международными организациями). Международные органи­зации в отличие от государств обладают ограниченной договор­ной правоспособностью. Они вправе заключать договоры с государствами или с другими международными организациями в тех пределах и для достижения тех целей, которые определе­ны учредительными или иными актами.

Примером международного договора, в котором в качестве участников предусмотрены государства, нации и международ­ные организации, может служить Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 г. Она была открыта для подписания всеми государствами, Намибией¹, ме­ждународными организациями, включая региональные (ст. 12).

Заключение международных договоров

Процесс заключения международного договора представляет собой ряд последовательных действий (стадий) — от проявле­ния инициативы заключения договора до вступления его в си­лу. Сложность процесса заключения договора, его длительность

¹ На специальной сессии Генеральной конференции Международ­ного агентства по атомной энергии, на которой принята Конвенция, Намибия была представлена Советом ООН по Намибии. Независи­мость Намибии была провозглашена 31 марта 1990 г.

Глава 12. Право международных договоров

определяется такими обстоятельствами, как степень стремле­ния участников идти на уступки и компромиссы.

Инициатива заключения договора может исходить от одного или нескольких государств, а также от международных органи­заций. Они же, как правило, берут на себя обязанности по ор­ганизации процесса заключения международного договора.

Полномочия.Договор заключается представителями госу­дарств. Для этой цели им выдаются специальные документы — полномочия, определяющие, на совершение каких действий по заключению договора уполномочено данное лицо (ведение пе­реговоров, принятие подготовленного текста договора и др.). Полномочия выдаются компетентными органами государства в соответствии с национальным законодательством.

В Российской Федерации решение вопроса о наделении со­ответствующими полномочиями оформляется специальным ак­том — указом или распоряжением Президента, постановлением или распоряжением Правительства.

В постановлении Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. «О заключении Соглашения между Правительством Россий­ской Федерации и Правительством Республики Казахстан об организации и условиях перевозок грузов и пассажиров рос­сийскими и казахстанскими судами в бассейне реки Иртыш» говорится об одобрении представленного Минтрансом России проекта Соглашения. Минтрансу России поручается провести переговоры и подписать указанное Соглашение от имени Пра­вительства РФ.

Определенные должностные лица в силу своего служебного положения и в пределах своей компетенции вправе представ­лять свое государство и совершать действия по заключению до­говора без специальных полномочий.

В Венской конвенции о праве международных договоров приводится перечень таких лиц: а) главы государств; б) главы правительств; в) министры иностранных дел; г) главы диплома­тических представительств; д) представители государств на ме­ждународных конференциях и в международных организациях.

Если заключается международный договор с участием меж­дународной организации, то специальные полномочия для этой цели не требуются лицу, которое в соответствии с правилами организации рассматривается как представляющее эту органи­зацию.

§ 3. Заключение международных договоров

В Федеральном законе «О международных договорах Рос­сийской Федерации» 1995 г. предусматривается, что без специ­альных полномочий ведут переговоры и подписывают между­народные договоры Российской Федерации: Президент РФ; Председатель Правительства РФ, министр иностранных дел, федеральный министр, руководитель иного федерального орга­на исполнительной власти. Глава дипломатического представи­тельства РФ в иностранном государстве или глава представи­тельства РФ в международной организации вправе только вести переговоры в целях принятия текста договора — соответствен­но с государством пребывания или в рамках данной междуна­родной организации (ст. 12, 13).

При заключении двусторонних международных договоров представители государств обмениваются полномочиями, а при заключении многосторонних договоров полномочия сдаются в специально созданные органы для проверки их подлинности. Любые действия по заключению договора, совершенные не­уполномоченным лицом или в нарушение полномочий, не име­ют юридического значения.

Подготовка текста договора.Текст договора разрабатывается на переговорах (непосредственных или по дипломатическим каналам), на конференциях или в рамках международных орга­низаций.

Переговоры по выработке текста договора ведутся либо непо­средственно, либо с использованием дипломатических средств. Государства через уполномоченных лиц доводят до сведения друг друга свои позиции по обсуждаемой проблеме (или пред­ставляют конкретные проекты договора). Затем на основе их тщательного изучения и оценки они предлагают для согласова­ния возможные изменения, уточнения позиций и соответствен­но проекта договора. Путем взаимных уступок и компромиссов проект подвергается изменениям до тех пор, пока он не станет приемлемым для всех участников. Иногда для подготовки до­говора по сложной проблеме используются и дипломатические каналы, и переговоры на уровне делегаций, и встречи минист­ров иностранных дел, и встречи на высшем уровне.

Международные конференции и международные организации используются государствами для выработки текстов многосто­ронних договоров. В целях более глубокого и всестороннего изучения сложная проблема разбивается на отдельные вопро­сы, которые рассматриваются специальными комитетами и ко-

Глава 12. Право международных договоров

миссиями, входящими в структуру конференций или организа­ций. Согласованный проект обсуждается на пленарных заседа­ниях.

Принятие текста договора.Для подтверждения того, что текст договора является окончательно согласованным (т. е. из­менению не подлежит) и подлинным документом, необходимо соответствующим образом оформленное его принятие (уста­новление аутентичности¹). Оно может быть предварительным и окончательным.

Предварительное принятие текста договора осуществляется посредством голосования, парафирования, подписания ad refe­rendum.

Путем голосования, как правило, принимается текст догово­ра, подготовленный на международной конференции или в ме­ждународной организации. Это решение оформляется ак­том — резолюцией международной конференции или соответ­ствующего органа международной организации, которая при­нимается большинством голосов (простым или двумя третями в зависимости от правил, одобренных на конференции или в организации). В последние годы голосование нередко не про­водится, а применяется метод консенсуса — общего согласия (при отсутствии возражений со стороны какого-либо государ­ства).

Парафирование — это скрепление инициалами уполномо­ченных лиц каждой страницы договора в знак согласия с тек­стом. Такая форма предварительного принятия текста договора применяется в отношении двусторонних договоров или догово­ров с небольшим числом участников (например, были парафи­рованы Договор между СССР и ФРГ от 12 августа 1970 г., До­говор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Рос­сийской Федерацией и Корейской Народно-Демократической Республикой от 9 февраля 2000 г.).

Подписание ad referendum — условное, предварительное, тре­бующее подтверждения компетентного органа государства.

Форма окончательного принятия текста договора — подписа­ние. Оно порождает определенные юридические последствия: а) дает право подписавшему государству выразить согласие на обязательность договора; б) обязывает подписавшее государство не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу.

Аутентичный (греч.) — подлинный, действительный, верный.

§ 3. Заключение международных договоров

Двусторонние договоры составляются на языках государств-участников, многосторонние — на языках по выбору участни­ков (иногда на одном приемлемом для всех языке).

При подписании договора государства соблюдают правила альтерната — чередования подписей. В подлинном экземпляре двустороннего договора, предназначенном для данной стороны, наименование государства, подписи уполномоченных помеща­ются на почетном месте — под текстом договора с левой сторо­ны, а наименование государства-контрагента, его подписи — справа. На экземпляре договора, предназначенном для другой стороны, применяется обратный порядок. В многосторонних договорах наименования сторон и подписи перечисляются обычно сверху вниз в алфавитном порядке (в соответствии с выбранным языком). Возможны сложные процедуры при при­нятии некоторых договоров¹.

Двусторонние договоры также могут быть предварительно приняты на одном уровне, а окончательно — на другом.

Согласие на обязательность договора.Это — следующая ста­дия заключения международного договора, необходимая для вступления его в силу. Формы (способы) выражения такого со­гласия: а) подписание; б) обмен документами, образующими договор; в) ратификация; г) утверждение (принятие); д) при­соединение к договору.

Способы выражения согласия отличаются друг от друга по уровню и процедуре их осуществления.

Подписание — одна из форм согласия на обязательность до­говора. При этом подписание является одновременно и фор­мой окончательного принятия текста договора, и формой выра­жения согласия на его обязательность. Таким образом, подпи­сание в одних случаях представляет собой только принятие текста договора, а в других — и принятие текста, и одновремен­но согласие на обязательность договора.

¹ Конвенция о запрещении или ограничении применения конкрет­ных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие (1981 г.), была разработана и на основе консенсуса принята на Конфе­ренции ООН в Женеве (1979—1980 гг.), затем принята Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция от 12 декабря 1980 г.); 10 апреля 1981 г. открыта для подписания государствами.

Глава 12. Право международных договоров

3. Заключение международных договоров

Обмен документами, образующими договор, — это упрощен­ная процедура его заключения. Должностные лица (или упол­номоченные) направляют друг другу письма (ноты), в которых излагаются предварительно согласованные положения по суще­ству вопроса. Обмен письмами означает согласие на обязатель­ность этих положений.

Ратификация — это согласие государства на обязательность договора, выраженное высшим органом государственной вла­сти в соответствии с процедурой, установленной националь­ным законодательством.

Международные договоры РФ ратифицируются Федераль­ным Собранием РФ. Государственная Дума Федерального Соб­рания рассматривает внесенный Президентом или Правитель­ством на ратификацию международный договор. После обсуж­дения в комитетах и комиссиях принимается решение о ратификации в форме федерального закона. Такой закон под­лежит обязательному-рассмотрению в Совете Федерации Феде­рального Собрания. Принятый им федеральный закон о ратификации направляется Президенту для подписания и опуб­ликования. Один из примеров: Федеральный закон «О ратифи­кации Соглашения между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Французской Республики о сотрудниче­стве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях» принят Государственной Думой РФ 12 сентября 1997 г., одобрен Советом Федерации РФ 24 сентября 1997 г., подписан Президентом РФ 5 октября 1997 г., опубликован в «Российской газете» 8 октября 1997 г.

Согласно ст. 14 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. согласие на обязательность договора выража­ется ратификацией, если: 1) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; 2) иным образом установ­лено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации; 3) представитель государства подписал договор под условием ратификации; 4) намерение го­сударства подписать договор под условием ратификации выте­кает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

Национальным законодательством может быть определен перечень тех договоров, которые подлежат ратификации. Феде­ральный закон «О международных договорах Российской Феде­рации» включает в этот перечень следующие виды договоров

РФ: а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные зако­ном; б) предметом которых являются основные права и свобо­ды человека и гражданина; в) о территориальном разграниче­нии Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а так­же о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; г) об основах межгосударствен­ных отношений, по вопросам обороноспособности Российской Федерации и обеспечения международного мира и безопасно­сти (в том числе по вопросам разоружения), а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; д) об уча­стии Российской Федерации в межгосударственных союзах, ме­ждународных организациях и иных межгосударственных объе­динениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юри­дическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Равным образом подлежат ратификации международные до­говоры, при заключении которых стороны условились о после­дующей ратификации (ст. 15). В перечень договоров, подлежа­щих ратификации, внесены дополнения: ратификации подле­жат международные договоры РФ в области добычи, производства и использования драгоценных металлов и драго­ценных камней (ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 26 марта 1998 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»), меж­дународные договоры РФ, касающиеся перемещенных культур­ных ценностей, равно как и любые другие международные до­говоры РФ, касающиеся культурного достояния РФ (ст. 23 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О культурных цен­ностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй миро­вой войны и находящихся на территории Российской Федера­ции»), международные договоры о космической деятельности (п. 1 ст. 26 Закона от 23 августа 1993 г. «О космической дея­тельности»).

Одновременно с принятием решения о ратификации между­народного договора составляется ратификационная грамота, имеющая три части: а) вступительную, в которой указывается высший орган государства, ратифицировавший договор; б) ос­новную, где воспроизводится текст договора с оговорками и

Глава 12. Право международных договоров

§ 3. Заключение международных договоров

(или) заявлениями, если они сделаны; в) заключительную, со­держащую заявление о неукоснительном и добросовестном вы­полнении договора.

При заключении двустороннего договора государства — его участники — обмениваются ратификационными грамотами. Как правило, если договор заключается на территории одного государства, то обмен грамотами происходит на территории другого.

При заключении многостороннего договора ратификацион­ные грамоты сдаются на хранение депозитарию. Такая проце­дура называется депонированием ратификационных грамот. Депозитарий определяется государствами-участниками в самом договоре. Им может быть одно государство, несколько госу­дарств, международная организация или ее главное должност­ное лицо. Получили распространение договоры, депозитарием которых является Генеральный секретарь ООН.

Функции депозитария определяются Венской конвенцией о праве международных договоров и конкретными договорами. Основные его функции: хранение подлинного текста договора, ратификационных грамот и документов о присоединении; со­общение участникам договора о депонировании каждой рати­фикационной грамоты, об оговорках, о вступлении договора в силу; уведомление о присоединении к договору или выходе из него; созыв конференций для обсуждения осуществления до­говора, если это предусмотрено.

Обмен ратификационными грамотами или их депонирова­ние — это своеобразное совместное исполнительное соглаше­ние государств о согласии на обязательность договора. Оно входит в ряд последовательных действий государств, необходи­мых для приведения в действие нормы договора о вступлении его в силу, а вместе с ней — и всего договора.

Утверждение — предусмотренная в договоре упрощенная процедура выражения согласия на обязательность договора. Национальным законодательством устанавливается круг госу­дарственных органов, в компетенцию которых входит утвер­ждение договоров. В зависимости от уровня заключенные до­говоры РФ утверждаются Федеральным Собранием, Президен­том, Правительством или другими федеральными органами.

Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г. было утверждено Соглашение между Российской Федерацией и Ев­ропейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) о займе

для финансирования проекта постприватизационной поддерж­ки предприятий от 13 апреля 1997 г.

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. ут­верждено Соглашение о создании общего научно-технологиче­ского пространства государств — участников СНГ, подписан­ное 3 ноября 1995 г.

Посредством утверждения выражается согласие на обяза­тельность договора международной организацией, если она яв­ляется участницей договора. Таким полномочием обычно наде­ляются главные органы международной организации. Так, Ге­неральная Ассамблея ООН утверждает соглашения ООН со специализированными учреждениями.

Присоединение. Если государство по каким-либо причинам не участвовало в договоре, оно может к нему присоединиться. Порядок и условия присоединения оговариваются в договоре. Как правило, присоединение осуществляется после вступления договора в силу путем депонирования ратификационной грамо­ты или иного документа о присоединении.

Один из новейших примеров — Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о получении за границей доказательств по граждан­ским или торговым делам».

Оговорка к договору.Это одностороннее заявление государ­ства, посредством которого оно намерено исключить или изме­нить определенные положения договора. Государство вправе заявить оговорку при подписании, ратификации или присоеди­нении к договору. Такое действие невозможно, когда: оговорки запрещаются договором; договор предусматривает лишь опре­деленные оговорки, в число которых данная оговорка не вхо­дит; оговорка противоречит объекту и цели договора. Оговорка должна быть сделана в письменном виде и доведена до сведе­ния других государств — участников договора.

Поскольку государство заявлением оговорки предлагает но­вый вариант определенной нормы, то отношения между ним и другими участниками договора могут регулироваться в этой части по-разному. Отношения с государствами, принявшими оговорку, регулируются новой нормой, тогда как к взаимоотно­шениям с государствами, возразившими против оговорки, не применяется ни новая норма (она отклонена возражением), ни норма договора (она неприемлема для государства, сделавшего оговорку).

Глава 12. Право международных договоров

При подписании, ратификации или присоединении к до­говору государство вправе сделать заявление — изложить свою точку зрения по тому или иному вопросу. В отличие от оговор­ки заявление не меняет содержания договора.

При ратификации Российской Федерацией Конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. были сделаны оговорки и заявле­ния по нескольким статьям.

В соответствии с одной из оговорок по ст. 1 («Обязательство в отношении выдачи») Российская Федерация оставляет за со­бой право отказать в выдаче, «исходя из соображений гуманно­сти, когда имеются основания полагать, что выдача лица может повлечь для него серьезные осложнения по причине его пре­клонного возраста или состояния здоровья».

В заявлении, относящемся к ст. 21 («Транзит») говорится, что «транзитная перевозка по территории Российской Федера­ции выданного лица разрешается при соблюдении условий, ус­тановленных для выдачи». Оговорки и возражения против них в любое время могут быть сняты (например, СССР снял ого­ворки о непризнании обязательной юрисдикции Международ­ного Суда ООН по спорам о толковании и применении ряда международных договоров — Конвенции о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него 1948 г., Конвенции о политических правах женщин 1952 г. и др.).

Вступление договора в силу.Договоры вступают в силу в том порядке и в тот срок, которые указаны в договоре. До­говоры, не подлежащие ратификации или утверждению, всту­пают в силу: 1) с момента подписания; 2) по истечении опре­деленного срока после подписания; 3) с указанной в договоре даты.

Порядок вступления в силу договоров, подлежащих ратифи­кации, обусловлен их характером.

Двусторонние договоры вступают в силу: 1) в день обмена ратификационными грамотами; 2) по истечении установленно­го срока (часто — 30 дней) со дня обмена грамотами.

Многосторонние договоры вступают в силу: 1) в день сдачи на хранение депозитарию определенной по счету ратификаци­онной грамоты; 2) по истечении установленного срока после сдачи на хранение определенной по счету грамоты; 3) в день сдачи на хранение определенного количества грамот с указани­ем конкретных государств, чьи грамоты обязательно должны быть сданы.

§ 3. Заключение международных договоров

Примеры:

«Настоящее Соглашение вступает в силу с даты его подписа­ния» (ст. 18 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями нало­гового законодательства от 19 октября 1999 г.; ст. 9 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительст­вом Словацкой Республики о защите информации ограничен­ного доступа от 29 апреля 1997 г.);

«Настоящий Договор подлежит ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами» (ст. 39 До­говора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россий­ской Федерацией и Украиной 1997 г.);

«Настоящая Конвенция подлежит ратификации и вступает в силу через 30 дней после даты обмена ратификационными гра­мотами» (Консульская конвенция между Российской Федера­цией и Республикой Корея 1992 г.);

«Настоящая Конвенция вступает в силу после сдачи на хра­нение пятой ратификационной грамоты» (ст. XXIV Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный кос­мическими объектами, 1972 г.);

«Настоящая Конвенция вступает в силу через 12 месяцев после сдачи на хранение шестидесятой ратификационной гра­моты или документа о присоединении» (ст. 308 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.);

Устав ООН вступил в силу «по сдаче на хранение ратифика­ционных грамот Китайской Республикой, Францией, Союзом Советских Социалистических Республик, Соединенным Коро­левством Великобритании и Северной Ирландии и Соединен­ными Штатами Америки и большинством других государств, подписавших Устав» (п. 3 ст. ПО Устава ООН). Договор о не­распространении ядерного оружия 1968 г.: после сдачи на хра­нение ратификационных грамот государствами-депозитариями (СССР, США, Великобритания) и сорока другими договари­вающимися государствами.

Приведенный перечень вариантов вступления договоров в силу не является исчерпывающим. В договорах могут преду­сматриваться и другие, особые условия вступления его в силу.

Срок действия договора.Договоры могут быть срочными, причем срок их действия фиксируется в договоре (5, 10, 20 лет и т. д.), и бессрочными, что либо прямо отмечается в договоре,

Глава 12. Право международных договоров

либо вытекает из его содержания (Конвенция о физической за­щите ядерного материала от 3 марта 1980 г., Договор об обыч­ных вооруженных силах в Европе 1990 г. и др.)- В некоторых случаях действие договора рассчитано на срок, необходимый для выполнения обязательств.

Государства вправе продлить (пролонгировать) действия до­говора. Продление обычно оформляется специальным соглаше­нием.

Так, путем обмена нотами в 1996 г. была оформлена догово­ренность о продлении в отношениях между Россией и США срока действия Соглашения между Правительством СССР и Правительством США по некоторым вопросам морского судо­ходства 1990 г.

Нередко предусматривается возможность автоматического продления действия договора.

Соглашение стран СНГ о сотрудничестве в области образо­вания от 15 мая 1992 г. было заключено сроком на пять лет; оно автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды для тех государств, которые не заявят о денонсации. Такие договоры можно назвать неопределенно-срочными.