ОСНОВНЫЕ ВЕТВИ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ

Параграф охватывает выяснение следующих вопросов:

А) ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬ;

Б) ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ЕГО РОЛЬ.

А) ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬ:

Рассмотрим содержание деятельности различных ветвей власти. О первой власти.Законодательная власть в современном демократическом обществе осуществляется только двумя путями: путем прямой (непосредственной) демократии (проведение референдумов и плебисцитов, когда высказывается весь народ) и путем представительной демократии (через народных представителей). Второй путь и стал основой государственности.

Органом законодательной власти является парламент. Сущность современного парламентаризма заключается в следующем:

а) парламент исходит в своей деятельности из полученного от народа на основе демократических выборов поручения;

б) власть парламента является конституционной, т.е. нормативно гарантированной;

в) эта власть не является всеобъемлющей, она ограничена и должна взаимодействовать с другими;

г) функциями парламента являются:

- правотворчество как главная;

- представительская;

- политического контроля и привлечения к ответственности (эта функция не реализуется без настоящего разделения власти. Интересно, что при сосредоточении всей полноты власти в руках единоличного правителя даже многоопытные депутаты Госсовета Татарстана “не подозревают” (по их словам) о наличии или хотя бы необходимости такой функции. И, действительно, как эти депутаты, половина коих – назначенные президентом главы администрации, могут контролировать сами себя? Неслучайно еще со времен Дж.Локка лозунг “Совесть – лучший контролер” отвергнут в отношении власть имущих);

- обеспечения политической гласности и легитимации;

- парламент играет важную роль в формировании исполнительных структур власти, в определении программы их функционирования (уже несколько веков в Англии правительство является ответственным, т.е. формируется партией, имеющей большинство в парламенте, эта же функция есть у подавляющего большинства парламентов мира, однако в России этой важнейшей функции у парламента нет, в силу чего правые партии («Единая Россия», до нее “Наш дом – Россия”, «Дем. Россия»), формирующие правительство, до конца 2003 г. находились в парламентской оппозиции, что создавало трудноразрешимые и опасные проблемы и коллизии между ветвями власти).

В современном мире распространены простой (однопалатный: Финляндия, Турция, Кипр) и сложный (двухпалатный: США, Англия, ФРГ, Франция, Италия) парламенты.

В сложных парламентах наряду с палатой представителей, сформированной путем прямых выборов, существует еще одна, членство в которой обусловлено каким-либо единственным, персональным принципом, например, генеалогическим, как в палате лордов Англии, или территориальным, от субъектов федерации, как в верхних палатах США (сенат), ФРГ (бундесрат), РФ (Совет Федерации). Названия парламентов в мире чрезвычайно разнообразны: конгресс, федеральное (или национальное) собрание, госсовет, бундестаг, риксдаг, фолькетинг, меджлис и др.

В любом парламенте должно быть представительство:

- партийное (основных партий и политизированных движений);

- корпоративное (интересов различных ассоциаций граждан);

- социально-профессиональное (социальных слоев и профессий);

- этническое (основных народов).

В законотворческой деятельности парламента существуют две ключевые проблемы: проблема обеспечения единого правового пространства и проблема организации контрольных функций за выполнением законов и за эффективностью их выполнения. В развитых странах они решаются.

О второй ветви власти. Органы исполнительной власти – это институты президентства и правительства, мэрий и т.п., органы государственного управления (государственный аппарат, включая аппарат президента, аппарат правительства и входящих в него министерств и ведомств, аппарат мэрий, префектур и т.п.).

К органам государственного управления относится и институт президентства, так как его власть преимущественно исполнительно-распорядительная. При всей обязательности разделения власти на ее ветви, все же сохраняется потребность в чем-то объединяющем, пусть даже в роли секс-символа нации, государственности. Нередко это олицетворяет собой монарх – исторически привычный образ. Недаром в целом ряде стран “социалистической ориентации” взоры многих устремились на рубеже 80-90 годов именно в эту сторону. В поле зрения здесь оказались прежние монархические династии Болгарии, Румынии, Югославии, России и др. Существование симпатий к монархии даже в странах современной развитой демократии (Великобритания, Япония, скандинавские страны) отнюдь не редкость. Другая форма символа нации, ее объединяющего начала – президентство. Оно получило в современном мире самое широкое распространение. Институт президентства дает возможность учитывать устремления самых различных слоев общества.

Порядок избрания президента весьма многообразен:

а) прямое волеизъявление народа на выборах по мажоритарной системе (полупрезидентская Франция, суперпрезидентская Россия, а также Португалия, Австрия, Ирландия, Исландия, Кипр, Шри Ланка, Сингапур, Южная Корея, Кирибати, Мексика, многие страны Латинской Америки и Африки, Польша, Румыния, Сербия, Монголия, Украина, Литва, Эстония, Азербайджан, Армения, Туркмения);

б) выборы президента через референдум (Сирия, Египет);

в) косвенное волеизъявление народа через выборщиков, избранных населением с наделением их императивным мандатом (требованием голосовать за определенного кандидата. Пример – США);

г) предоставление президентских полномочий парламентом (парламентские ФРГ, Италия, Швейцария, Израиль, а также ЮАР, Греция, Турция, Мальта, Ливан, Индия, Пакистан, Сингапур, Индонезия, Тайвань, Вануату, Науру, Венгрия, Чехия, Словакия, Болгария, бывшая Югославия, Латвия, Молдова, Узбекистан, Киргизия и иные страны, включая СССР при Горбачеве);

д) смешанные формы (выборы при решающей роли окончательного определения президента парламентом в Чили при Альенде, Финляндия).

Сроки президентских полномочий ограничены:

1 годом – в Швейцарии и 3 годами в Науру;

4 годами – в США, Исландии, Колумбии, Эквадоре, Чили, Боливии, Коста-Рике, Гондурасе, Доминиканской республике, Иране, Зимбабве, Кирибати, Румынии, Монголии, России;

5 годами – в ФРГ, Греции, Португалии, Индии, Пакистане, Израиле, Индонезии, Южной Корее, Мальдивах, Сенегале, Кот-д`Ивуар, Бенине, ЮАР, Бразилии, Венесуэле, Уругвае, Перу, Панаме, Сальвадоре, Вануату, Польше, Чехии, Словакии, Болгарии, Венгрии;

6 годами – в Австрии, Финляндии, Филиппинах, Тайване, Ливане, Египте, Мали, Аргентине, Мексике, Никарагуа;

7 годами – в Италии, Франции, Ирландии, Турции, Сирии, Мадагаскаре;

не ограничен (пожизненно) – лишь в Малави и Самоа, фактически – в Туркмении. С этим критерием связан и запрет на переизбрание: в Швейцарии при сроке в 1 год президентом можно быть лишь раз, в США, России и большинстве стран – два срока, однако в Татарстане президент правит уже 3-й срок, а в КНДР и в ряде африканских диктатур число сроков президентства не ограничено.

Кроме президента, имеется множество иных органов государственного управления. В числе их функций важнейшими являются следующие:

- охрана прав и имущественных интересов граждан;

- организация и обеспечение бесперебойной эффективной деятельности всего хозяйственного комплекса страны, регулирование экономики через налоги, кредиты, инвестиции, госзаказ, дотации;

- контроль за промышленной технологией и ее воздействием на здоровье людей и среду их обитания;

- налоговые и рентные отношения между государством, его бюджетом и свободно функционирующими коллективами и индивидуальными товаропроизводителями, административно независимыми от государства, и иные.

Носителем функций исполнительной власти, по мнению многих политологов, является бюрократия. В СССР термин “бюрократия” получил негативную окраску. Зарубежная политология (в лице М.Вебера и др.) понимала под бюрократией социальный слой, непосредственно осуществляющий функцию государственного управления обществом. Место бюрократии далеко не одинаково в политических системах разного типа. В тоталитарном обществе, где основным и едва ли не единственным средством социального регулирования является государственный план, бюрократия всесильна и часто представляет собой фактически единственную привилегированную группу. В демократическом обществе, где налицо многообразие источников контроля и отсутствие монополии на него, бюрократия при всем своем могуществе находится под несравненно большим социальным контролем. Поэтому государственные служащие служат отнюдь не власти, а всему обществу. Вот почему правительства меняются, но ни одно из них не может изменить стержень, пронизывающий все государство – госслужбу, деятельность которой регулируется специальным пакетом законов. Большое внимание уделяется квалификации бюрократов, содержанию ее совокупного интереса, механизму выполнения ею своих профессиональных обязанностей.

Специфика страны обязательно накладывает отпечаток на структуру органов политической власти и управления. При копировании редко сохраняется эффективность. В функционировании этих органов многое зависит от личности в политическом руководстве, в частности, от президента.

Третья ветвьгосударственной власти – это система институтов, обеспечивающихзаконность и правопорядок. Она включает в себя гражданскую и уголовную юстиции, конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство, органы, осуществляющие связь с населением (письма и предложения). Судебно-правовая власть призвана разрешать споры, устранять противоречия, конфликты, стабилизировать ситуацию на основе единых норм функционирования общества. Интерпретация и контроль за соблюдением закона и Конституции страны, наказание их нарушителей – главная функция судов.

Как соотносятся все эти весьма, вроде бы, далекие от наших повседневных забот политические институты с нашими проблемами? Довольно прямо. Допустим, студент А захотел открыть свое дело. Для этого он решил скооперироваться со студентами Б и В и студентками Г и Д, чтобы образовать начальный капитал и совместно работать. Он также должен взять ссуду в банке, а для этого (как и для последующего движения денег поставщикам и от потребителей) надо открыть свой счет, что невозможно без регистрации МП (малого предприятия). Опять же надо отлицензировать вид продукции (получить разрешение на выпуск или торговлю) и затем платить налоги государству.

Куда обращаться и от кого что зависит? Те законы о регистрации, лицензировании, различных инспекциях и налогообложении, которые так досаждают студентам А-Д, принимает нижняя палата парламента (Государственная Дума РФ), но эти законы входят в действие, когда их поддержит верхняя палата (Совет Федерации) или подпишет президент РФ. И тут уже есть два “но”. Первое: если какого-то из этих законов нет, то может быть выпущен указ президента РФ (например, о двойном налогообложении населения или ужесточении до 30% налога с оборота для 10 млн. “челноков”). Второе: в мире такого не бывает, но в России, точнее, в Татарстане – пожалуйста: российский закон действует, только если на этот счет нет местного, татарстанского закона. А принятие закона в удовлетворяющей студентов А-Д трактовке зависит лишь от депутатов, каких они выбирали (или не выбирали, если не ходили на выборы и тем более не помогали избранию нужных им представителей).

Далее наступает очередь исполнительной ветви власти. Студенты должны Зарегистрировать предприятие и платить налоги в налоговую инспекцию района, где они заимели свой юридический адрес. Возможны и иные деловые контакты с исполнительными органами (с теми, что заведуют торговлей и др.). Студенты из нашего МП, хоть и с трудом, но зарегистрировались, ссуду не “пробили”, зато получили двойное “налогообложение”: в конце первого же квартала ими заинтересовались налоговые инспектора и рэкетиры. Умудрившись заплатить им всем раз, студенты поняли, что после второго они останутся “на бобах”, и решили избавиться от тех, что попроще, всего лишь позвонив в милицию.

Тут вступила в действие третья ветвь власти. Милиция организовала грандиозную операцию по поимке банды рэкетиров, а затем суд (общий – у нас суды только начинают специализироваться по видам преступлений, да и суд присяжных пока редкость), на который студенты устали ходить (хотя потерпевших было несколько десятков), приговорил преступников к заключению, но на первый раз условно (суды в России нами не выбираются, а новый УК РФ весьма мягок к преступникам). Все бы ничего, да тут подвели поставщики: деньги наши студенты им перечислили предоплатой, а товар так и не получили. Ну, не обращаться же к рэкетирам, чтобы те “включили счетчик”! Подали наши “новые русские” в арбитражный суд. Тот постановил взыскать с провинившихся чуть больше их начального долга – а ведь и цены за три месяца выросли, и “навара” с этих денег студенты недосчитались. А ведь закон об арбитражном суде принимали опять же депутаты. А бешеные ставки налогов ввела власть исполнительная. Оставим в унынии и недоумении наших предпринимателей, так и не понявших, что же им делать, чтобы и законы, и аппарат государства, и суды служили им, – ведь надеемся, что читатель-то оказался более понятливым. А мы подведем итог рассуждениям.

Мы убедились, что государственные органы в своем нередко противоречивом, но все же единстве составляют государственный механизм, машину, от которой слишком сильно пока зависит наша жизнь и влиять на которую мы до сих пор не научились.

Б) ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ЕГО РОЛЬ:

Для демократического общества особое значение, как мы увидим, имеет парламентаризм. Поэтому проанализируем его более подробно. Сейчас появилась масса литературы по данному вопросу (См., например: Бирюков Н., Сергеев В. Парламентская деятельность и политическая культура), однако практикавнедрения парламентаризма на российскую почву вряд ли может нас устроить. В чем тут дело?

Тоталитаризм XX в. противостоит идеям парламентаризма. И это – противостояние иррационального “массового сознания” рациональной коллективной деятельности “лучших” представителей общества. Но почему парламентарии – лучшие? Ведь когда люди сбиваются в толпу – там диктуют далеко не лучшие. Чтобы парламент был лучше, более мудрым, чем толпа, нужна процедура, т.е. правила поведения, воплощающие некую социальную организацию, структуру, определенный разумный порядок взаимодействия собравшихся людей.

И в парламенте, и в голове одного человека проходят сходные процессы изменения структуры знаний. Отличия Думы от дум человека – в том, что в парламенте (т.е. при коллективном принятии решений) это дело экстеоризировано: программа, по которой идет ход рассуждений, – не теория, а процедура, все регламентирующая. И чем жестче процедура, тем более предсказуем и контролируем результат.

Коллектив не умнее одного гения. Но коллектив средних людей может быть умнее каждого из них при таких условиях: а) наличия процедуры, это обеспечивающей; б) публичном характере дискуссий, что делает их коллективное мышление доступным наблюдателю и контролю тех, кто делегирует депутатов. Ведь когда, наоборот, один лидер (даже избранный народом) решает что-то в тиши кабинета после обсуждений с советниками – этого контроля нет.

Поэтому парламентская идея противостоит как популизму, так и элитарности, правлению аристократии, ибо обе последние явно или неявно ориентируются на авторитарное правление.

Однако иногда парламент неразумен, превращается в толпу, дирижируемую и манипулируемую искусными демагогами, иногда раскалывается на множество враждующих групп, мешающих друг другу прийти к сколько-нибудь разумному решению, и тогда наступает паралич парламента.

Поэтому нужно выяснять предпосылки устойчивости парламентов. Так, К.Эрроу (K.J.Arrow. Social Choice and Individual Values) сформулировал парадокс: при наличии более чем 2 альтернатив условием, гарантирующим эффективное принятие решений в любых обстоятельствах, является наличие “диктатора”, способного предписывать голосующим, как им следует голосовать. Имеются разные подходы к изучению парламентов:

1) Голосовательный исходит из презумпции независимости воли голосующих и соответствующей ей “атомарной” картины голосования. Как сумма индивидуальных решений. Это было бы так, если б каждый депутат сидел в своей комнате.

2) Институциональный, по которому парламент – политический институт, состоящий из множества внутренних структур. И это верно, но такой подход не в состоянии объяснить различия в функционировании схожих институтов в разных социокультурных контекстах (Латинской Америки и США; “социалистических” и западных странах: ведь в соцстранах это был плебисцитарный институт под строгим идеологическим контролем).

3) Эти подходы надо дополнить анализом неформальных социокультурных факторов, внутренней среды парламента. Ведь (о чем забывают сторонники голосовательного подхода) депутаты общаются (в комиссиях, кулуарах, на заседаниях).

Но специфика парламента – в том, что он институт представительной власти. А.Берч (A.H.Birch. Representation, 1971) выделяет 3 основных смысла этого понятия: 1) делегирование полномочий (депутаты – представители, делегированные избирателями); 2) “типичность”, обладание типичными, средними характеристиками некой группы лиц (парламент – “представитель” нации, нация в миниатюре); 3) символ (парламент – символ нации). Поясним эти ролевые функции:

1) проявлением первого смысла представительства являются голосование и переговоры в парламенте;

2) представительство во втором значении играет особую роль в критических ситуациях: например, у парламента есть право объявления войны, т.к. предполагается, что он выражает реакцию общества на политическую ситуацию. Но адекватное отражение мнения общества возможно лишь при одном условии: постоянно поддерживаемой связи с обществом, эффективной системе обмена информацией: прежде всего свободных средств массовой информации.

3) парламент символизирует демократию, и это неслучайно – в силу самой своей структуры парламент, даже самый радикальный, отражает в миниатюре всю палитру разноплановых интересов и, как правило (т.е. при демократических выборах в него), не способен к узурпации всей власти и резким антинародным действиям (ведь депутатам надо будет переизбираться). Поэтому история не знает диктаторских режимов в парламентских (“мягких”) республиках; при диктатуре вся власть сосредоточивается в руках одного человека (суперпрезидентская республика и абсолютная монархия) или узкой корпоративной группы лиц (хунты и т.п.). Поэтому же в случае угрозы демократии именно парламент как его символ оказывается под наибольшей угрозой со стороны противников демократии и диктаторов разного рода и основным объектом защиты ее сторонников: Прибалтика в январе 1991 г.; Москва в августе 1991 и осенью 1993 г. С другой стороны, судьба Съездов народных депутатов СССР и РСФСР (как суперпарламентов, стоявших над Верховными Советами и иными структурами государства) подтверждает тот факт, что громоздкий и неэффективный парламент, теряя роль символа, одновременно подрывает и легитимность всего государства, как отмечают Н.Бирюков и В.Сергеев.