Исполнительный орган местного самоуправления

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования также выступает в качестве органа местного самоуправления. Согласно позиции Конституционного суда РФ понятие «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местного самоуправления[398].

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может быть избран как непосредственно населением на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если глава муниципального образования избирается представительным органом, он является его председателем. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации[399].

Глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по новому закону является обязательным.

Формирование исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства РФ[400].

Законодательство не содержит определения исполнительного органа местного самоуправления. Е. А. Незнамова предлагает определять его как «орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической
и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения»[401].

В данном определении не предусмотрено возможности существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что является некоторым упущением. Необходимость их формирования должно определять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, муниципальные органы охраны общественного порядка, о которых уже упоминалось, либо иные органы.

В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоятельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сферах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполнительно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация является органом общей компетенции, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация призвана обеспечивать функционирование местного хозяйства, поэтому ее полномочия в большей степени производны от полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.

Сюда следует отнести решение местной администрации вопросов в области планирования, бюджетно-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями, сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли, социально-экономического развития муниципального образования, социально-культурного обслуживания населения, а также полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт
с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района либо городского округа — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом муниципального образования.

Для главы местной администрации устанавливаются ограничения, связанные с его должностью. Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации в зависимости от уровня муниципального образования могут входить различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономический политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии и т. д.), а также территориальные органы местной администрации. Обычно глава местной администрации имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности, коммунально-бытового обслуживания, социальной политики и др.