Представительный орган местного самоуправления

Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу — выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т. е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит
в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности мнение и интересы различных общественных слоев[396].

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение
в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Иные полномочия этих органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган любого муниципального образования осуществляет три функции — правотворческую, учредительную и контрольную. Основная функция любого представительного органа власти, в т. ч. представительного органа муниципального образования, — принятие общеобязательных нормативно-правовых актов. Нормотворческий процесс[397] в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Контрольная функция предполагает заслушивание отчетов должностных лиц, включая главу муниципального образования, о выполнении планов и программ развития муниципального образования, отчета об исполнении местного бюджета, контроль за исполнением всеми органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа поселения, в т. ч. городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного в законе.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает минимальное число депутатов представительных органов поселений, включая городской округ, которое зависит
от численности населения. В частности, такая численность не может быть менее:

— 7 человек — при численности населения менее 1 000 человек;

— 10 человек — при численности населения от 1 000 до 10 000 человек;

— 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

— 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

— 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

— 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Представительный орган муниципального района может быть сформирован по двум вариантам: 1) он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Структура представительного органа муниципального образования характеризует численный состав представительного органа, его внутреннее строение и устройство, закрепляется в целом в уставе муниципального образования и получает свою конкретизацию
в регламентах, принимаемых представительными органами.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования,
а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Председатель представительного органа осуществляет следующие полномочия: представляет свой орган в отношениях с населением муниципального образования, органами территориального общественного самоуправления, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления иных территорий; созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов и населения время и место их проведения, а также проект повестки заседания представительного органа; осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа; председательствует на его заседаниях; подписывает нормативные правовые акты и другие документы представительного органа; назначает и освобождает от должности руководителя аппарата и других работников представительного органа, обладает правом их приема на работу и увольнения; дает поручения депутатским комиссиям и комитетам по вопросам их ведения; принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа; заключает договоры от имени представительного органа; осуществляет иные полномочия.

Заместитель председателя избирается из числа депутатов, выполняет отдельные поручения председателя, а в отсутствие председателя его полномочия.

Из числа депутатов в представительном органе создаются постоянные или временные комитеты (комиссии). На местном уровне, как правило, отсутствует разница между терминами «комитет» или «комиссия». Соответствующее наименование устанавливается с учетом исторических и иных местных традиций регламентом представительного органа. Постоянные комитеты (комиссии) в рамках своих направлений обычно: осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов представительного органа; разрабатывают проекты решений и иных правовых актов; организуют проведение депутатских слушаний; готовят предложения и рекомендации, вносят их на рассмотрение представительного органа; содействуют депутатам, помощникам депутатов в их деятельности.

Как правило, в представительном органе создаются комитеты (комиссии) по следующим направлениям: по бюджету, муниципальной собственности, муниципальному хозяйству, социальной защите и здравоохранению, развитию образования, науке, местному самоуправлению.

Численный состав комитета (комиссии), как правило, не может быть менее трех депутатов. Депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов (комиссий). Депутат может быть председателем только одного постоянного комитета (комиссии).

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации депутатских слушаний комитет (комиссия) может создавать рабочие группы с привлечением депутатов, представителей государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений,
а также специалистов и ученых. Комитеты (комиссии) вправе запрашивать у органов государственной власти и местного самоуправления, иных организаций, должностных лиц материалы и документы, необходимые для их деятельности, если это не противоречит законодательству.

Деятельность временного комитета (комиссии) ограничивается конкретным сроком или выполнением определенной задачи.

Регламенты представительных органов предусматривают периодическую отчетность постоянных комиссий (комитетов): отчет заслушивается на заседаниях представительного органа, как правило, не реже одного раза в год.

С целью правового, организационного, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности представительного органа, его должностных лиц, рабочих органов и депутатов представительный орган образует аппарат. Аппарат оказывает помощь постоянным комиссиям представительного органа и депутатам.

Руководитель аппарата представительного органа назначается председателем представительного органа. Руководители структурных подразделений, специалисты и служащие аппарата принимаются на работу председателем представительного органа по представлению руководителя аппарата. Аппарат, как правило, включает в себя юридический отдел, пресс-службу, отдел по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления, бухгалтерию и другие подразделения. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

Регламентом представительного органа может быть предусмотрено формирование совета представительного органа. Данный орган создается для предварительного рассмотрения организационных
и иных вопросов, связанных с деятельностью представительного органа.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в т. ч. не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)
в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.