И должностных лиц местного самоуправления
Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан и их объединений по решению вопросов местного значения являются юридическим средством осуществления функций местного самоуправления. Установлением компетенции определяются формы и характер участия субъектов муниципальной власти в осуществлении функций местного самоуправления. Компетенция — это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений[405].
Публичная сфера «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «„полномочия“ как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»[406]. Полномочия, как правовое выражение функций местного самоуправления, в разном объеме принадлежат всем субъектам муниципальной власти. В то же время отраслевое законодательство в основном упоминает о полномочиях исключительно органов местного самоуправления. Конкретное разграничение полномочий между субъектами местного самоуправления должно устанавливаться в уставах муниципальных образований.
Компетенцию какого-либо субъекта определяют обычно путем закрепления его предметов ведения, полномочий, указания на территорию осуществления предметов ведения.
Компетенция местного самоуправления — установленная нормами законодательства совокупность полномочий и предметов ведения жителей муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения в осуществлении отдельных государственных функций. Таким образом, структурными элементами компетенции являются полномочия и предметы ведения.
Полномочие — закрепленная за субъектом в пределах того или иного предмета ведения возможность действовать, выступающая одновременно как его право и обязанность.
В законодательстве и юридической науке вместо совокупности прав и обязанностей часто применяется понятие «полномочия». Муниципальным образованиям в соответствии с федеральным законодательством предоставлено право устанавливать собственные полномочия в уставах муниципальных образований.
Под предметом ведения понимается сфера деятельности, в которой используются полномочия при осуществлении местного самоуправления. Предмет ведения — область отношений, в которой
вправе и должен действовать субъект.
Разграничение компетенции между различными уровнями власти обеспечивает наиболее эффективное управление в обществе и государстве.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения должны быть конкретизированы
в полномочиях органов местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы местного значения разграничены между видами муниципальных образований, в отдельные статьи выделены вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов (гл. 3 указанного закона).
Вопросы местного значения городских, сельских поселений, как правило, нацелены на проблемы собственно поселений, а вопросы местного значения муниципальных районов обладают ярко выраженной межпоселенческой природой.
Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в т. ч. полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района,
о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района
в бюджеты соответствующих поселений.
В компетенцию городских округов включены вопросы местного значения, присущие как городским поселениям, так и муниципальным районам, а также имеются полномочия, закрепляемые только за ними (например, по созданию муниципальных учреждений высшего образования).
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов имеют право решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами при наличии собственных материальных и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в т. ч. дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
В соответствии с указом Президента РФ[407] определяется Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ таковыми считаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным федеральным законом
к вопросам местного значения.
В этом случае органы местного самоуправления выступают одновременно в качестве как управляемых, так и управляющих субъектов. Управляемыми они будут по отношению к государству (РФ) или к государствоподобным образованиям (субъектам РФ), управляющими — в отношении тех субъектов, на которых направлено применение переданных отдельных государственных полномочий. Как отмечает Г. В. Костикова, «через понятие „отдельные государственные полномочия“ определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами»[408].
На места могут передаваться только те отдельные государственные полномочия, которые не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти. Передаваемые государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Соответственно, по общему правилу, органы местного самоуправления других видов муниципальных образований (городских и сельских поселений
и внутригородских территорий двух городов федерального значения) не могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок или на неограниченный период. Финансирование указанных полномочий может осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В отличие от ранее действовавшего закона 1995 г. Федеральный закон № 131-ФЗ установил конкретные требования к условиям передачи отдельных государственных полномочий органам муниципальной власти, в числе которых необходимость указания вида
и наименования муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, конкретный перечень прав и обязанностей органов муниципальной и государственной власти, порядок финансирования.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За счет наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями их компетенция может быть существенным образом расширена[409]. Особенно это расширение будет ощутимо влиять на объем компетенции органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О воинской обязанности и воинской службе»[410] полномочия РФ на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Данная норма предусматривает достаточно широкий круг прав, обязанностей и полномочий органов местного самоуправления тех муниципальных образований, в которых отсутствуют военные комиссариаты, и значительно расширяет компетенционный блок этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния[411].
Наделение отдельными государственными полномочиями может происходить не только в связи с отсутствием территориальных органов государственной власти специальной компетенции. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона Астраханской области от 26 декабря 2005 г. № 85/2005-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельными государственными полномочиями Астраханской области» органы местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области наделяются отдельными государственными полномочиями Астраханской области по реализации мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства[412]. В Ставропольском крае действуют соответствующие законы, наделяющие органы местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, в сфере оказания специализированной медицинской помощи[413]. Перечень сфер, в которых происходит подобное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в целом
в различных субъектах совпадает[414], не исключая региональной специфики[415].
В федеральных законах и законах субъектов РФ, регулирующих отношения в различных сферах публичного управления, по-разному определяется субъект компетенции. В качестве субъекта компетенции законы упоминают муниципальное образование, местное самоуправление, но в большинстве законов в качестве субъекта компетенции называются органы местного самоуправления без уточнения вида и статуса этих органов, потому что федеральные законы
и законы субъектов Федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы.
Муниципальные правовые акты
По вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления, а также непосредственно населением муниципальных образований принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальный правовой акт — это имеющее юридическую силу в пределах территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое непосредственно населением муниципального образования, органом или должностным лицом местного самоуправления в целях реализации задач и функций местного самоуправления или осуществления отдельных государственных полномочий и устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила поведения или содержащее индивидуальное предписание.
Правотворческая деятельность субъектов муниципальной власти имеет подзаконный характер. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Как отмечалось выше, государство санкционирует нормотворчество субъектов муниципальной власти.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Порядок опубликования муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В систему муниципальных правовых актов в соответствии
с новым законом входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Муниципальные правовые акты разделяются на нормативные и индивидуальные (правоприменительные). Правовые акты нормативного характера — это акты, регулирующие однородные общественные отношения посредством установления обязательных правил поведения по вопросам местного значения, рассчитанные на неоднократное длительное применение в отношении неопределенного круга лиц в пределах муниципального образования. Индивидуальные акты — это решения субъектов муниципальной власти по конкретным вопросам, адресованные конкретным лицам для однократного применения. Они направлены на «индивидуальное регулирование поведения участников управленческих отношений в конкретных ситуациях путем установления, изменения или прекращения их субъективных прав и обязанностей»[416].
Муниципальные правовые акты различаются по своей юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Никакие иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме либо сходе граждан.
Новый закон существенно снизил правотворческие возможности непосредственно населения муниципального образования. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривалось два варианта принятия устава муниципального образования — населением непосредственно либо представительным органом. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» право принятия устава муниципального образования предоставляет исключительно представительному органу[417].
На взгляд авторов пособия, население необоснованно было лишено права принятия устава. Устав муниципального образования является своеобразной мини-конституцией[418] на местном уровне, в нем определяются важнейшие организационные вопросы местного самоуправления, фиксируется правовой статус муниципального образования. Признавая население главным субъектом местного самоуправления, определяя местное самоуправление в качестве формы народовластия, российское законодательство отходит от этой логики в вопросе принятия устава муниципального образования.
Конституция РФ 1993 г. принята в результате всенародного голосования. Не имеет смысла лишение населения права принятия устава муниципального образования. Устав муниципального образования в силу важности тех вопросов, которые он регулирует, должен приниматься исключительно населением на местном референдуме. По непонятным причинам новый закон такого права за населением не признает.
В силу такого решения возникает и вопрос о соотношении юридической силы устава муниципального образования и решений, принятых непосредственно населением на референдуме. Из закона не ясно, какой из актов обладает наивысшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, каким из них руководствоваться в случае возможного противоречия.
В соответствии с требованиями ст. 44 Закона от 6 октября 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в т. ч. путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания ее наступления и порядок решения соответствующих вопросов; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Проект устава муниципального образования (изменений и дополнений в него) должен быть опубликован не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии с указанием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования (изменения и дополнения) принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в регистрации устава могут быть противоречие устава действующему законодательству либо нарушение порядка его принятия. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования (изменения и дополнения в устав) после государственной регистрации подлежит официальному опубликованию и вступает в силу после его официального опубликования.
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (или сходе граждан). Если для реализации такого решения дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие такого акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение данного срока является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено законом.
Глава муниципального образованияимеет право в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации, в случае если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ,
а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься любыми субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. К таковым, в частности, относятся депутаты представительного органа муниципального образования, иные органы и должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими данный муниципальный правовой акт, либо судом,
а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти РФ или субъекта РФ.
Муниципальные нормативные правовые акты, в т. ч. оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.
|