Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Россий­ской Федерации и другими государственными органами осуще­ствляет государственную власть и является законодательным ор­ганом в системе разделения властей. Однако Федеральное Соб­рание является не единственным законодательным органом в стране. Во-первых, наиболее важные законы, например дейст­вующая Конституция, могут приниматься и избирательным кор­пусом (народом, участвующими в голосовании лицами). Во-вто­рых, в России также действуют законодательные органы субъек­тов Федерации. Законодательная функция Федерального Собрания не является единственной его функцией. Парламент осуществляет и иную деятельность (контрольную и т. п.).

Сам термин «парламент» в переводе с французского означает «говорильня». Родиной парламента является Англия, где с

§ 9. Федеральное Собрание Российской Федерации 161

XIII в. власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Затем парламенты появились ив других европейских странах. В современном мире они существуют в несколько ином виде во многих государствах разных континентов. В России это «изобретение» стали использовать гораздо позднее, и оно при­жилось не сразу. Вспомним, что на принятие Манифеста 17 де­кабря 1905 г., где было заявлено о создании парламента, царь Николай II пошел под сильным социальным прессингом. Судь­ба первых созывов Государственной Думы была печальна. Рево­люция 1917 г. поставила крест на существовании зарождающего­ся парламентаризма, хотя формально законодательные органы существовали — Верховный Совет СССР и др. И только в 1990 г. парламентаризм в России стал возрождаться. Разумеется, за та­кие короткие промежутки существования парламента в России невозможно было отшлифовать его работу. Парламент в нашей стране все еще находится в стадии становления.

Общая характеристика Федерального Собрания.Она содер­жится в гл. 5 Конституции РФ.

1. Парламент имеет представительный характер.Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли наро­да, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов. Счи­тается, другими словами, что парламент сам знает, чего хочет народ, и выражает его волю в законах и иных актах, не будучи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции). В принципе это верно, но при условии проведения свободных демократических выборов. Парламент — это срез общества. В Федеральном Собрании представлены все граждане (в Госу­дарственной Думе) и все субъекты Федерации (в Совете Феде­рации). Федеральное Собрание не является вышестоящим ор­ганом для иных представительных органов (субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления и др.), так как в России не установлен принцип единства системы представительных органов. Его влияние на них ограничивается в основном при­нятием законов.

2. Парламент — это законодательный орган.Принятие зако­нов — это основная задача Федерального Собрания, и ее выпол­нение должно занимать в деятельности депутатов ведущее место. Утверждение бюджета, принятие правил внутреннего распоряд­ка работы парламента, парламентский контроль — это тоже очень важные полномочия, но все же они не являются главны­ми. Важно отметить, что компетенция парламента не является

162 Глава 3. Конституционное право

неограниченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, то теперь у парламента изъяты распорядительные функции, ограничены контрольные.

3. Федеральное Собрание — постоянно действующий орган.
Врегламентах палат указаны конкретные даты начала и окон­
чания сессии, а также каникул.

4. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Фе­дерации и Государственной Думы.Несмотря на то что Совет Фе­дерации состоит из членов, призванных выражать интересы от­дельных местностей, регионов, субъектов Федерации, он явля­ется государственным органом всей Федерации, и его решения адресуются не отдельным субъектам Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­но.Совместные заседания проводятся лишь для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы «сдерживать» Федеральное Собрание от поспешных, не­продуманных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмотрительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государственной Думе может чисто механически (голосовани­ем) навязать свою волю правительству, народу. Совет Федера­ции, утверждая или отклоняя законы, принятые Государствен­ной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

Совет Федерации

Внего входят по два представителя от каждого субъекта Фе­дерации: по одному от представительного и по одному от ис­полнительного органа (всего 178 человек).

Исключительные полномочияСовета Федерации определены в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относят­ся: утверждение изменения границ между субъектами Федера­ции; утверждение указов Президента о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного,

§ 1 0 . Совет Федерации 1 6 3

Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального про­курора, а также Председателя Счетной палаты и половины со­става ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключитель­ном ведении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюдже­та из числа членов Совета Федерации и депутатов Государст­венной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют законодательные полномочия.Проявляются они в следующем: в течение 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или от­клонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается также одобренным Сове­том Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации. Однако в ст. 106 Конституции дается пе­речень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся зако­ны по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного, таможенного ре­гулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательно­му рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все фе­деральные конституционные законы.

И наконец, третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации.Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако осо­бое значение имеют постановления и регламент, принимаемые самим Советом Федерации, где организационные и процедур­ные вопросы регулируются весьма детально и конкретизиро-ванно, но, к сожалению, и в этих довольно объемных актах не удается все предусмотреть.

Структура Совета Федерации,Простой ее не назовешь: вы­бираются Председатель Совета Федерации, три его заместите­ля, формируются комитеты, могут создаваться также и комис­сии, деятельность которых носит временный и весьма конкрет­ный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители избираются и освобождаются от занимаемых должностей реше­нием Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации.Деятельность Совета Фе­дерации основывается на принципе коллективности. Обсуждение рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений прохо-

164 Глава 3. Конституционное право

дят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регламен­том, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рас­сматриваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседаниях и представители средств массовой информации, де­путаты Государственной Думы. Президент, представитель Пра­вительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом засе­дании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем при­сутствует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации.

Заседаниями руководит Председатель Совета Федерации, который не вправе высказывать собственное мнение по суще­ству обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, да­вать характеристику выступающим.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Ис­пользуются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, а также справки, информации, заявления, обраще­ния.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Реше­ние считается принятым, если за него проголосовало более по­ловины от общего числа членов (исключение составляют феде­ральные конституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

Государственная Дума

По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депу­татов и избирается сроком на четыре года. Закон «О выборах в Государственную Думу» устанавливает, что 225 депутатов изби­раются по мажоритарной системе, а 225 — по пропорциональ­ной. Депутатом может быть избран только гражданин, достиг­ший 21 года.

§11. Государственная Дума 165

Полномочия Государственной Думыделятся на три группы.

1. Исключительные полномочия. Кним относятся: дача со­гласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение' вопроса о доверии Правительству; назначение на' должность и освобождение от должности Председателя Цен­трального банка, Председателя Счетной палаты и половины со­става ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного поправам человека; объявле­ние амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

2. Законодательные полномочияГосударственная Дума реали­зует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждае­мые квалифицированным большинством, издаются по таким во­просам, как чрезвычайное положение, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, измене­ние статуса субъекта РФ, описание и порядок официального ис­пользования государственного флага, герба и гимна, референ­дум, режим военного положения, введение на территории Рос­сии или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства, установление судебной системы, определение полномочий, порядка образования и дея­тельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбит­ражного судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы.

3. Полномочия в сфере самообеспечения своей деятельности. Кним относятся: избрание из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутрен­ним распорядком, образование комитетов и комиссий, прове­дение парламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие Регламента и постановлений по вопросам внутренне­го распорядка и др.

Структура Государственной Думы.Так же как и в Совете Фе­дерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется и должность первого заместителя Председателя. Помимо первого избираются другие заместители, число кото­рых устанавливается регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения — фракции и депу­татские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Го­сударственной Думой. Для предварительной подготовки орга-

166 Глава 3. Конституционное право

низационных решений по вопросам деятельности палат созда­ется Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют за­местители Председателя и председатели комитетов.

Комитеты — это структурные подразделения Государствен­ной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рас­смотрению. Техническую работу выполняет аппарат Государст­венной Думы.

Порядок работы. Деятельность Государственной Думы прохо­дит на основе принципов коллегиальности, свободного обсужде­ния вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутство­вать члены Совета Федерации, могут быть приглашены предста­вители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для пре­доставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по реше­нию палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Прези­дент или его полномочный представитель в Федеральном Собра­нии, Председатель Правительства, члены Правительства, Кон­ституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избиратель­ной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании.

Депутаты Государственной Думы работают на профессио­нальной постоянной основе. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Преду­сматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, ее комите­тов и комиссий, фракций и депутатских групп, обсуждение во­просов на парламентских слушаниях, работа с избирателями.

Заседание Государственной Думы считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депута­тов палаты. Работа ведется на русском языке. Правовое, орга­низационное, документальное, материально-техническое, со­циально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседа­ниях открытым или тайным голосованием, которое производит­ся с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллете-

§ 1 2 . Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания 1 6 7

ней и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по проце­дурным вопросам — от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Квалифицированное большинство (2/3 голосов) тре­буется при принятии конституционных законов.