Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномо­чиями распорядительного характера.

§ 2, Правовой статус и в и д ы органов исполнительной власти 1 8 9

Конституционный статус органов исполнительной власти.Кон­ституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов государственного управле­ния как от представительных органов, так и от Президента.

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народ­ных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На се­годняшний день Государственная Дума и Совет Федерации на­делены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Пра­вительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может оп­ределить основы статуса и порядок деятельности Правительст­ва, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государ­ственная Дума дает согласие на назначение Председателя Пра­вительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, опреде­лял характер и содержание деятельности органов исполнитель­ной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положение Президента в системе ветвей власти изменилось: бу­дучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы испол­нительной власти должны обладать большой степенью само­стоятельности в осуществлении государственно-управленче­ской деятельности, независимо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Фе­дерации заключается в том, что, формально закрепляя само­стоятельность исполнительной ветви власти, Конституция пре­доставляет Президенту такие полномочия, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнитель­ной власти. Более того, некоторые федеральные органы испол­нительной власти непосредственно подчинены .Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходи­мо учитывать, что Конституция не определяет сфер обществен­ных отношений, где Президент может осуществлять свое регу­лирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию

190 Глава 4. Административное право

Президента и Правительства. Поэтому Президент может при­нимать указы в сферах деятельности Правительства. В том слу­чае, если акты Правительства противоречат Конституции, зако­нам, указам, Президент вправе их отменить.

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

назначает Председателя Правительства и членов Правитель­ства;

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Пра­вительства;

отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительст­во и др.

Система федеральных органов исполнительной власти.Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (государственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерацииявляется высшим фе­деральным органом исполнительной власти общей компетен­ции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управле­ния, обеспечивает общее экономическое, социально-культур­ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика вклю­чения в Правительство председателей госкомитетов на том ос­новании, что их статус официально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Председатель Прави­тельства предлагает Президенту кандидатуры на должности за­местителей Председателя Правительства и федеральных мини­стров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами- Президента основные направления дея­тельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, ис­полнение федерального бюджета; обеспечение проведения в

2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти 191

Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти

192 Глава 4, Административное право

России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­нения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Прави­тельства является сложение полномочий перед вновь избран­ным Президентом. Кроме того, Правительство может прекра­тить свои полномочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не опре­делен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Пра­вительства после того, как оно получит вотум недоверия Госу­дарственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель­ной власти. Свою деятельность они осуществляют на основе единоначалия, руководят порученными им отраслями экономики или сферами деятельности. Считается, что государственные ко­митеты в отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому четких критериев отграничения мини­стерств от ведомств (в их число включаются помимо госкоми­тетов и другие органы исполнительной власти: комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти не оста­лось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий пер­сональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерст­в а , которая имеет совещательное значение и н е ~ может прини­мать обязательных решений. Однако разногласия между минист­ром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Ми­нистерства РФ действуют в масштабах всей Российской Феде­рации под непосредственным; руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел,

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти 1 9 3

юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утвер­ждаемого Президентом или по его поручению — Правительст­вом РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоя­тельностью во взаимоотношениях с организациями других вет­вей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, федераль­ные комиссии России.Это — федеральные органы исполнитель­ной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межот­раслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея­тельности. Оперативное руководство организациями, подчи­ненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществля­ет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, федераль­ные надзоры России.Это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, кон­трольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в уста­новленных сферах ведения.

Общий статус ведомств Российской Федерации в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Правительство. Подчиняются ведомства Правитель­ству РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других.