ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА КАК КОМПОНЕНТА ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

Аннотация. Статья посвящена правовым проблемам охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Автор проводит анализ развития экологического законодательства в данной области, который позволяет выявить переход от санитарно-гигиенического к экологическому аспекту в правовом регулировании воздухоохранной деятельности и сформулировать исторически значимые этапы становления законодательства об охране атмосферного воздуха. Исследование теоретических положений и современного состояния нормативной правовой основы охраны атмосферного воздуха позволяет сформулировать новое юридическое определение понятия «атмосферный воздух», дающее возможность в большей мере отразить связь атмосферного воздуха с естественной природной средой, предложить подходы к правовому закреплению направлений и порядка использования атмосферного воздуха.

В соответствии с Концепцией проекта Экологического кодекса Республики Беларусь планируется установить правовые основы охраны атмосферного воздуха и иных компонентов природной среды [1, гл.13]. Необходимо отметить, что предложенные в проекте пределы правового регулирования в рамках одной статьи представляются явно недостаточными. Например, в Экологическом кодексе Франции нормы об охране атмосферного воздуха сосредоточены в достаточно объемном структурном элементе – книге. Но даже при таком подходе за пределами правового регулирования остались вредные выбросы от транспортных средств и «городские планы относительно транспорта» [2, с. 40].

Анализ норм действующего законодательства об охране атмосферного воздуха, а также научной литературы по рассматриваемой проблеме позволяет выявить ряд теоретико-правовых проблем.

Для разработки наиболее эффективных правовых мер по сохранению и улучшению качества атмосферного воздуха, необходимо учитывать этапы становления и развития правового регулирования охраны данного компонента природной среды, а также особенности атмосферного воздуха как объекта правовой охраны. В развитии и становлении законодательства об охране атмосферного воздуха можно выделить пять основных этапов:

1. До 1917 года – требования по охране атмосферного воздуха от загрязнения получили свое развитие в законодательстве, которое впоследствии стало называться санитарным.

2. 1917-1948 годы – основной целью воздухоохраннной деятельности выступало предотвращение вреда здоровью населения. В этой связи охрана атмосферного воздуха рассматривалась в качестве одного из направлений социальной гигиены. Развитие правовой охраны атмосферного воздуха связывалось с необходимостью формирования и сохранения благоприятных условий жизнедеятельности человека и осуществлялось путем разработки различных санитарных и гигиенических мероприятий, создания и совершенствования системы государственных санитарных инспекций всесоюзного, республиканского и местного уровней, определения и закрепления полномочий санитарных органов. В рассматриваемый период происходит зарождение государственного правового механизма охраны атмосферного воздуха. Становление законодательства об охране атмосферного воздуха на данном этапе идет по пути накопления подзаконных нормативных актов преимущественно ведомственного характера. Заложенные в первые десятилетия советской власти правовые основы охраны атмосферного воздуха совершенствуются в процессе развития санитарно-гигиенического законодательства.

3. 1949-1979 годы. Началом данного этапа воздухоохранной деятельности можно считать принятие Советом Министров СССР Постановления от 29 мая 1949 года «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшения санитарно-гигиенических условий населенных мест», в котором были заложены правовые основы для проведения организованных мероприятий по охране атмосферного воздуха в масштабе всего Союза ССР [3]. Однако воздухоохранные нормативные правовые акты рассматриваемого периода только констатируют неблагополучное состояние атмосферного воздуха, не устанавливая эффективных мер по предотвращению загрязнения и охране воздушного бассейна. В условиях увеличения темпов развития промышленности, законодательство об охране атмосферного воздуха начинает охватывать весь комплекс отношений, связанных с охраной атмосферного воздуха как компонента природной среды, а также существующие формы использования воздушного пространства. Это приводит к расширению содержания воздухоохранного законодательства и появлению новых особенностей в его развитии. Постановлением Совета Министров БССР от 30 декабря 1959 г., № 810 утверждаются Правила застройки городов, согласно которым строительство новых промышленных предприятий допускается только при условии осуществления мероприятий по санитарной охране атмосферного воздуха от загрязнения промышленными выбросами. Расположенные в жилых районах санитарно-вредные промышленные предприятия не подлежат дальнейшему расширению [4]. Впервые в истории природоохранной деятельности в БССР создается специализированный орган по охране и контролю за рациональным использованием природных ресурсов – Государственный комитет Совета Министров БССР по охране природы [5]. В системе природоохранного законодательства появляется новая правовая форма – закон [6]. Таким образом, охрана природы становится важнейшей государственной задачей. Проявляется тенденция к консолидации законодательства, регулирующего порядок использования и охраны природных ресурсов. В эту консолидированную отрасль законодательства входят и нормы об охране атмосферного воздуха. Вырабатываются единые принципы охраны и использования природных ресурсов, государственного управления природоохранной деятельностью. Атмосферный воздух начинает выступать как часть интегрированного объекта – среды жизнеобитания. Если ранее охрана атмосферного воздуха имела ярко выраженный санитарный аспект, то на данном этапе она воспринимается как экологическая проблема.

4. 1980 – 1996 годы. Принятие 25 июня 1980 г. Закона Союза ССР «Об охране атмосферного воздуха» и 26 ноября 1981 г. Закона БССР «Об охране атмосферного воздуха» положило начало новому этапу развития законодательства об охране атмосферного воздуха [7, 8]. В этот период на уровне акта высшей юридической силы - закона закрепляются меры правовой охраны атмосферного воздуха от загрязнения, основы государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух, наблюдения и контроля в области охраны атмосферного воздуха.

5. 1997 – по настоящее время. На данном этапе правовое регулирование отношений в области охраны атмосферного воздуха выходит на качественно новый уровень. Закон Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» от 15 апреля 1997 г. устанавливает право граждан на благоприятное состояние атмосферного воздуха, конкретизирует и расширяет перечень основных направлений государственного управления в области охраны атмосферного воздуха, определяет компетенцию государственных органов различного уровня в данной сфере, увеличивает количество нормативов качества атмосферного воздуха и видов вредных воздействий на атмосферный воздух, вводит экономический механизм охраны атмосферного воздуха и т.д. [9].

Современное состояние законодательства позволяет рассматривать атмосферный воздух как объект правовой охраны и жизненно важный компонент природной среды, обладающий рядом особенностей, которые должны быть учтены законодателем при формировании соответствующих статей Экологического кодекса.

Прежде всего, юридическое определение «атмосферный воздух» должно подчеркивать естественную связь атмосферного воздуха с природной средой. В этой связи понятие «атмосферный воздух» следует скорректировать следующим образом: «атмосферный воздух – охраняемый компонент природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы с содержанием взвешенных твердых и жидких частиц, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений, промышленных установок, систем и емкостей». Уточнение и единообразное применение правового определения «атмосферный воздух» и внесение соответствующих изменений в законодательство будут способствовать повышению эффективности использования и охраны атмосферного воздуха в Республике Беларусь.

Анализ научной литературы и норм законодательства об атмосферном воздухе показывает, что в силу особых физических свойств, а также возможности осуществления в отношении атмосферного воздуха только правомочия пользования, т.е. извлечения его полезных естественных физических и химических свойств, право собственности на атмосферный воздух невозможно.

В Экологическом кодексе целесообразно определить направления и механизм экономической эксплуатации полезных свойств атмосферного воздуха, а также расширить круг прав природопользователей на извлечение из атмосферного воздуха его полезных свойств. В частности, представляется возможным разработать и включить в законодательство нормы, регулирующие использование: отдельных ценных компонентов (газов) атмосферного воздуха в промышленно-полезных целях; атмосферного воздуха как естественного резервуара для выбросов загрязняющих веществ; атмосферных явлений для нужд сельского хозяйства.

Однако необходимо учитывать, что отношения по использованию атмосферного воздуха на современном этапе развития общества и экономики по-прежнему являются подчиненными, и должны регулироваться, прежде всего, в рамках достижения целей охраны атмосферного воздуха.

Принимая во внимание особенности атмосферопользования, предлагаем при использовании ресурсов атмосферного воздуха для обеспечения естественных условий жизни человека распространять на данную деятельность режим общего природопользования, а при использовании атмосферного воздуха по вышеперечисленным направлениям – режим специального природопользования.

В случаях, когда отношения по охране атмосферного воздуха прямо не урегулированы воздухоохранным законодательством, то при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности сторон могут определяться исходя из принципов правовой охраны атмосферного воздуха. В этом заключается практическое значение правовых принципов воздухоохранной деятельности. Правовая охрана атмосферного воздуха, в первую очередь, базируется на общих принципах функционирования национальной правовой системы. Отраслевые принципы правовой охраны окружающей среды содержатся в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [10, ст.4]. Как общие, так и отраслевые принципы проявляют себя в охране атмосферного воздуха. Однако, в законодательстве Республики Беларусь отсутствует специальная норма, объединяющая принципы правовой охраны атмосферного воздуха. Подобные нормы содержатся, например, в Законе об охране атмосферного воздуха Российской Федерации [11]. Полагаем, что разработка и закрепление в законодательстве принципов охраны атмосферного воздуха будут способствовать определению прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений при невозможности применения аналогии права и закона.

Одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны атмосферного воздуха является нормирование качества атмосферного воздуха. Нормативы качества атмосферного воздуха выполняют ряд функций. Во-первых, они отражают предельные величины вредных физических, химических и биологических воздействий на атмосферный воздух. Для веществ, загрязняющих атмосферный воздух, установлены, например, максимальные разовые и среднесуточные концентрации. Во-вторых, нормативы служат для оценки состояния атмосферного воздуха. Данная функция применяется для определения допустимой антропогенной нагрузки на атмосферный воздух, а также эффективности мероприятий по его охране. В-третьих, нормативы качества атмосферного воздуха учитываются при оценке воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности, осуществление которой будет связано с негативным воздействием на атмосферный воздух. В данном случае нормативы качества служат критерием экологической обоснованности соответствующих проектных решений. Совершенствование института нормирования, по нашему мнению, должно осуществляться не только в рамках экологического законодательства и законодательства об охране атмосферного воздуха, но также и с учетом: санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека (санитарных норм и правил); требований законодательства об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

В качестве одной из основных мер улучшения состояния окружающей среды в Республике Беларусь предусмотрено ужесточение нормативов удельных выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду из расчета на 1% прироста валового внутреннего продукта (или произведенной продукции) 0,2% прироста выбросов [12]. В этой связи представляется необходимым ужесточение существующих нормативов ПДК для ряда загрязняющих атмосферный воздух веществ.

В качестве причин обоснованности принятия таких мер выступают следующие обстоятельства: отдельные компоненты природной среды по-разному реагируют на одни и те же вредные вещества, содержащиеся в атмосферном воздухе; важность и перспективность охраны особо охраняемых природных территорий, а также природных территорий, подлежащих специальной охране (курортных зон, зон отдыха, зон санитарной охраны и т.п.); отдельные животные и, особенно, растения более восприимчивы к некоторым загрязнителям атмосферного воздуха, чем человек.

Основываясь на анализе норм ч.1 ст.19 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха», для совершенствования правового регулирования нормирования качества атмосферного воздуха предлагаем считать целью нормирования не установление обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух, гарантирующих безопасность здоровью населения и окружающей среде, а сохранение здоровья человека и благоприятной окружающей среды.

Представляется необходимым сформулировать и включить в законодательство задачи нормирования качества атмосферного воздуха, к которым, по нашему мнению, относятся: надлежащее государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на атмосферный воздух, в том числе и при помощи установления обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух; оценка состояния атмосферного воздуха.

При установлении нормативов качества атмосферного воздуха следует исходить, прежде всего, из их научной обоснованности. По мнению М.М. Бринчука, соблюдение завышенных даже на мизерные доли нормативов оборачивается для государства огромными затратами. В то же время занижение нормативов сопряжено с риском причинения ущерба здоровью людей и окружающей среде» [13, с. 288-289]. Поэтому в законодательстве должны быть определены юридические критерии, на основе которых разрабатываются нормативы качества атмосферного воздуха. Таковыми являются охрана здоровья человека, материальных ценностей, а также объектов животного и растительного мира.

Закон «Об охране атмосферного воздуха» рассматривает качество атмосферного воздуха как совокупность свойств атмосферного воздуха, определяющих степень воздействия химических, физических и биологических факторов на окружающую среду. По нашему мнению, понятие «качество атмосферного воздуха» должно отражать соответствие его свойств установленным нормативам. В этой связи предлагаем скорректировать вышеуказанное понятие и определить качество атмосферного воздуха как «совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия установленным нормативам».

Полагаем, что содержащееся в Законе Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» определение загрязняющего вещества нуждается в уточнении в части воздействия загрязняющего вещества на здоровье человека. Вредные вещества могут оказывать неблагоприятное воздействие не только в связи с загрязнением окружающей среды, но и в иных ситуациях (например, при выполнении работы с вредными условиями труда). Таким образом, необходимо определить, в каких случаях используются нормы экологического законодательства, а в каких – законодательства о санитарно-эпидемическом благополучии населения.

Представляется необходимым дополнить законодательство об охране атмосферного воздуха нормами о запрете на размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя, ухудшению здоровья людей, уничтожению растительного и животного мира, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды. В этой связи в Экологический кодекс следует включить норму, закрепляющую требования к разработке и реализации проектов, существенно влияющих на окружающую среду, сформулировав ее следующим образом: «запрещается разработка и реализация проектов, связанных с разрушением естественных экологических систем, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя, уничтожением растительного и животного мира, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей среды».

Литература:

1. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

2. Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. 2002. № 5. С. 39-41.

3. Законодательные акты по вопросам народного хозяйства СССР. Т. 2. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1961. 687 с.

4. Правила застройки городов: Утв. Постановлением Совета Министров СССР от 30 декабря 1959 г., № 810 // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1959. №18. Ст. 288.

5. Положение о Государственном комитете по охране природы: Утв. Постановлением Совета Министров БССР от 28 марта 1961 г., № 172 // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1961. № 11. Ст. 99.

6. Об охране природы в Белорусской ССР: Закон БССР от 21 декабря 1961 г. // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1961. № 38. Ст. 380.

7. Об охране атмосферного воздуха: Закон СССР от 25 июня 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 528.

8. Об охране атмосферного воздуха: Закон БССР от 26 ноября 1981 г. // Собрание законов БССР, указов Президиума Верховного Совета БССР, постановлений Совета Министров БССР. 1981. № 33. Ст.667.

9. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. (с изм. и доп.: Закон Республики Беларусь, 10 июля 1997 г.) // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 14. Ст. 260; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. № 27. Ст. 474.

10. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

11. Об охране атмосферного воздуха: Закон Российской Федерации от 4 мая 1999 г. (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752.

12. Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 г. Состояние окружающей среды и меры по ее улучшению: Утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 апреля 2000 г., № 445 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 34, 5/2914.

13. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высш. юрид. учеб. заведений. – М.: Юристъ, 1998. 688 с.

Статья опубликована:

Жук, А.В. Особенности правовой охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды / А.В. Жук // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 212-220.