ГЛАВА 6. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ

6.1. Понятие, стадии, формы, принципы и виды
экологического контроля

Понятие экологического контроля

Экологический контроль (ЭК) можно определить как проверку исполнения законодательства об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов, как проверку выполнения планов и мероприятий, направленных на усиление охраны окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

ЭК – понятие обобщающее, которое включает в себя помимо экологического контроля, осуществляемого в области охраны окружающей среды, контроль земельный, лесной, горный и т.д. Поэтому правовыми основаниями экологического контроля являются как глава XI ФЗоООС. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль), так и соответствующие главы (статьи) природноресурсовых законов: гл. XII ЗК РФ «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель»; ст. 81 ВК РФ «Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов»; ст. 37 ЗоН «Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр» и т.д.

Экологический контроль является, с одной стороны, функцией государства в области экологии, а с другой, – разновидностью контроля, осуществляемого в стране в целом. Поэтому он вбирает в себя характерные черты и экологической функции государства, и функции государственного контроля в целом, что значительно обогащает его содержание.

Экологический контроль – важнейшее средство обеспечения рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны природы. При его осуществлении соответствующие государственные органы и общественные организации выявляют недостатки в использовании и охране природных объектов, принимают меры к их устранению. Практика показывает, что ослабление экологического контроля создает благоприятную обстановку для экологических правонарушений, которые обходятся обществу очень дорого. Здесь уместна народная поговорка «Не досмотришь оком, заплатишь боком». Не случайно, что экологический контроль причисляется к принципам экологического права.

Стадия экологического контроля

Экологический контроль нельзя рассматривать как одноразовое явление. В его проведение можно выделить несколько стадий и контроль разделить соответственно на предварительный (предупредительный) текущий и последующий.

Цель предварительного контроля – предупреждение принятия необоснованных или незаконных экологических решений. Это, например, участие контролирующих органов в предварительном согласовании места расположения объектов строительства, в приемке законченных строительством объектов, в работе экспертных комиссий и т.д.

Предупредительный экологический контроль для обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды имеет исключительно важное значение. Перефразируя известную поговорку, можно сказать, что «ничего не стоит так дешево и ничего не ценится так дорого, как предупредительный контроль», ибо он проводится на ранних стадиях принятия экологических решений.

Текущий контроль осуществляется повседневно в оперативном порядке, а также в процессе подготовки, рассмотрения и утверждения проектов программ, схем и иных документов и решений в области экологии. Текущий контроль играет важную роль, так как он предполагает оперативное вмешательство в ход экологических отношений и позволяет наиболее легко, безболезненно и своевременно предотвратить возможные случаи нарушения экологических требований.
В текущем контроле наиболее полно проявляется такой его принцип, как систематичность.

Последующий контроль можно назвать контролем по следам контроля. При этом контролирующий орган следит за фактическим устранением выявленных в результате предыдущего контроля нарушений, за своевременным выполнением предприятиями, учреждениями и гражданами данных им обязательных указаний и предписаний по вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Одной из основных форм последующего контроля является получение информации о выполнении решения, принятого в порядке предварительного и текущего контроля.

В юридической литературе стадии контроля не упоминаются. Предварительный и текущий контроль А.К. Голиченков, например, называет формами контроля. К формам контроля он относит также применение мер административного воздействия (карательную).[189] В числе форм контроля указывал предупредительную и карательную меры В.В. Петров.[190] Представляется, что, говоря о предварительном и текущем контроле, уместно применить именно термин «стадия», ибо стадия означает период, ступень в развитии чего-нибудь.[191] Что касается карательной меры, то это не форма, а способ воздействия на правонарушителя. К способам воздействия на правонарушителя относятся также дача обязательных предписаний, ограничение, приостановление и прекращение права пользования природным объектом и т.п.

Формы экологического контроля

Что касается форм как внешнего выражения контрольной деятельности, то ими являются: проверка, обследование, инвентаризация (ревизия), надзор и инспектирование.

Проверка – основная форма экологического контроля. Она призвана обеспечить соблюдение всеми государственными и муниципальными органами, юридическими и физическими лицами требований экологического законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охраны окружающей среды. Проверке может быть подвергнута любая область экологических отношений, начиная с порядка предоставления в пользование объектов природы и кончая разрешением экологических споров. Проверяющий составляет мотивированную справку с выводами и предложениями.

Для обследования характерно более глубокое проникновение в область экологических отношений, чем при проверке. Обычно оно проводится в связи с нарушением экологического законодательства и помимо выявления нарушений вырабатывает меры по их устранению. К обследованию, когда это необходимо, привлекаются соответствующие специалисты. По результатам обследования составляется акт. Обследование сходно с экологической экспертизой, но существенно различаются их порядок, цели проведения и т.д.

Инвентаризация в дословном переводе означает опись инвентаря. В нашем примере – это опись состояния тех или иных участков природы. Объектом инвентаризации может быть состояние земельного массива, лесного участка, охотничьих угодий одного или группы пользователей (владельцев, собственников), а также их отдельных показателей, например, нарушенных земель, мест рубок леса в масштабе административно-территориальной единицы. Характерной особенностью инвентаризации является то, что в ее проведении обязательно участвует представитель заинтересованного природопользователя.

Инспектирование – это проверка правильности чьих-то действий в порядке надзора и инструктирование. Следовательно, инспектирование отличается от других форм контроля, прежде всего тем, что здесь проверяется деятельность подконтрольных лиц. Для инспектирования характерно также то, что оно проводится должностными лицами специально уполномоченных на то государственных органов.

Объектами инспектирования могут быть самые различные виды деятельности в области экологических отношений, начиная с оформления, например, землеотводных дел и кончая составлением акта о земельном правонарушении. На практике контрольная деятельность может и не называться инспектированием, но по содержанию она нередко является именно таковой.

В настоящее время в соответствии с положениями о специально уполномоченных органах их должностные лица при осуществлении контрольной деятельности называются инспекторами. Но они осуществляют все формы контроля, а не только собственно инспектирование.

Надзор как форма контроля представляет собой наблюдение за чем-нибудь, за кем-нибудь. Но в отличие от обычного наблюдения надзор осуществляется органами, уполномоченными исполнять именно надзорные функции: прокурорский надзор, горнотехнический надзор, санитарный надзор и др. Высший надзор за точным и неуклонным исполнением экологического законодательства осуществляет прокуратура как через общую прокуратуру, так и через специально созданные природоохранные прокуратуры.

Принципы экологического контроля

Экологический контроль осуществляется на основе общих принципов экологического права. Но как любое другое явление, экологический контроль основывается на внутренних, присущих именно ему принципах. Среди них можно назвать гласность, систематичность, объективность, взаимодействие контролирующих органов и действенность.

Гласность – одна из форм информации населения о работе государственных органов и общественных организаций в области экологии, что предусмотрено ст. 11, 12 ФЗоООС. Это и пропаганда идей рачительного использования природных ресурсов и бережного отношения к окружающей среде. Гласность можно рассматривать и как своеобразную форму отчета контролирующих органов о своей деятельности. Она имеет и предупредительно-воспитательное значение. Потенциальный нарушитель, зная, что его противоправные деяния будут преданы гласности, постарается не допускать их.

Систематичность предполагает непрерывность экологического контроля. Иначе он не может быть эффективным. Контроль от случая к случаю не дает полного представления о состоянии подконтрольного объекта, он притупляет бдительность контролирующих органов, расхолаживает подконтрольных лиц, снижает возможность или создает невозможность своевременного вскрытия нарушений и принятия мер по их устранению и т.п.

Объективность это, прежде всего независимость, вневедомственность (кроме ведомственного контроля). В противном случае будет осуществляться контроль за самим собой.

Взаимодействие контролирующих органов – необходимое условие экологического контроля. Такая необходимость вызывается, по крайней мере, двумя причинами. Во-первых, множественностью подконтрольных природных объектов (земля, ее недра и т.д.) и контролирующих органов и, во-вторых, единством природы, взаимозависимостью и взаимообусловленностью явлений, происходящих в ней. Координирующая роль возлагается в пределах их компетенции на ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору и на ФС по надзору в сфере природопользования.

Действенность (эффективность) экологического контроля составляет его смысл и назначение. Экологический контроль нельзя рассматривать лишь как средство регистрации упущений и недостатков. Мало их выявить, необходимо вскрыть причины и принять меры к их устранению.

Виды экологического контроля

Экологический контроль понятие не однозначное и его можно подразделить на следующие виды: 1) государственный; 2) ведомственный;
3) муниципальный; 4) производственный и 5) общественный экологический контроль.