Роль Министерства внутренних дел

В составе МВД природоохранительную функцию выполняет в основном милиция. Она издавна оказывала помощь и взаимодействовала с органами рыбоохраны, охотнадзора и некоторыми другими природоохранительными органами. Это совместная разработка планов действий, проведение рейдов и засад, проверка орудий и способов охоты и рыболовства, участие в задержании правонарушителей и установление их личности и т.д.

К такому взаимодействию вынуждали возрастающие темпы браконьерства. Правовым основанием стал в свое время приказ от 1 октября 1982 года «Об усилении работы органов внутренних дел по охране природы и борьбе с браконьерством», изданный еще МВД СССР. В нем руководителям республиканских, областных, краевых и других органов внутренних дел были даны задания: повысить роль и ответственность работников органов внутренних дел в оказании содействия соответствующим органам и общественным организациям по обеспечению неукоснительного соблюдения законодательства об охране природы и защиты окружающей среды; осуществлять конкретные меры по укреплению взаимодействия с природоохранительными органами. В приказе было предусмотрено много других мер и в том числе проведение совместных рейдов с природоохранительными органами.

В настоящее время этот приказ уже устарел, но органы милиции по-прежнему взаимодействуют с природоохранительными органами в борьбе с браконьерами.

Однако на сегодняшний день для осуществления природоохранительной деятельности в более широком плане нет правовых оснований. Среди задач МВД РФ, определенных Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ 19.06.2004 года,[136] нет таких, которые касались бы области экологии.

В последние годы необходимость экологического подразделения в МВД становится все очевиднее и поэтому во многих городах как бы в явочном порядке (без инициативы МВД) стали создаваться так называемые муниципальные экологические милиции. Такие милиции в свое время были созданы, например, в Иркутске, Барнауле, Нижнем Тагиле и других городах России. Но в отсутствие правовой базы для их создания и функционирования они находятся на птичьих правах. К тому же далеко не каждый город в современных экономических условиях согласится самостоятельно содержать муниципальную милицию. Поэтому не удивительно, что через два года после создания была ликвидирована экологическая милиция г. Барнаула. Причина: в штате милиции она не предусмотрена, а для города – обременительна.

Поэтому не исключено, что единственной прочно стоящей на ногах муниципальной экологической милицией может оказаться московская. В составе ГУВД г. Москвы в 1996 году было создано специальное Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений. Но и она несколько лет тому назад было упразднена. Однако усилиями властей г. Москвы в 2001 году восстановлена и функционирует успешно. Управление выявляет нарушителей экологического законодательства, ведет работу по ликвидации стихийных свалок бытовых отходов, инициирует привлечение виновных к административной ответственности, возбуждает уголовные дела и т.п.[137]

В литературе можно встретить предложения о создании в структуре природоохранительных органов экологической полиции. Представляется, что такое решение, если оно вообще возможно в условиях методичного разрушения системы органов экологического управления, было бы ошибочным. Речь должна идти о создании милиции именно в составе МВД, органа, который специально приспособлен для предупреждения и борьбы с правонарушениями в различных сферах жизни общества и в том числе в области экологии. Экологическая полиция (она может называться и милицией) в составе природоохранительных органов была бы инородным телом для них и поэтому неуправляемой. Кроме того, возникли бы проблемы с подбором и подготовкой кадров, с техническим и иным обеспечением и т.д. Для чего создавать эти трудности?

С учетом изложенного необходимо в ФЗ «О милиции» и в Положении о МВД внести дополнение с определением задач, которые должны быть возложены на милицию в области охраны окружающей среды, а в структуре центрального аппарата и региональных органах МВД России создать специальное подразделение по предупреждению и борьбе с экологическими правонарушениями.

Я не затрагиваю деятельность милиции по привлечению к уголовной ответственности за экологические преступления. Для этого у МВД есть соответствующие подразделения и эта функция выполняется на основании уголовно-процессуального законодательства.

Говоря о роли МВД в экологическом управлении уместно вспомнить о таком его подразделении, как Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД), которая пришла на смену Государственной автомобильной инспекции (ГАИ).

ГАИ была одним из важных специально уполномоченных органов по охране атмосферного воздуха. В этом качестве ГАИ разрабатывала планы воздухоохранной работы подразделения, в том числе проведение совместно с другими заинтересованными органами ежегодной операции «Чистый воздух»; она принимала меры по созданию и функционированию контрольно-регулирующих постов; осуществляла контроль за соблюдением транспортными средствами норм выбросов в атмосферу токсичных веществ (дыма, углерода, углеводорода); запрещала эксплуатацию транспортных средств в тех случаях, когда нарушались нормы выбросов в атмосферный воздух токсичных веществ и т.д.

К сожалению, ее преемница (ГИБДД) в соответствии с Положением о ней таких полномочий не имеет,[138] что представляется упущением, так как эту важную и нужную работу выполнять больше некому.

Понимая это, в регионах стали принимать меры по вовлечению ГИБДД в дело охраны атмосферного воздуха. В качестве примера можно сослаться на Алтайский край. Постановлением администрации
Алтайского края от 30.06.1999 года «Операция «Чистый воздух»[139] введен единый талон контроля токсичности, дымности отработанных газов автотранспортных средств, предусмотрено создание постов инструментального экологического контроля за выбросами таких газов. Эти мероприятия проводятся инспекторами ГИБДД совместно с работниками органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

4.4. Роль общественных объединений
в экологическом управлении

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, – провозглашает ст. 42 Конституции РФ, – достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.

Эти права граждан конкретизируются и расширяются ФЗоООС. Согласно ст. 11 этого ФЗ граждане имеют право:

· создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

· направлять обращения во все уровни государственной власти, иные организации и должностным лицам о предоставлении им своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

· принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и иных, не противоречащих законодательству РФ актах;

· ставить вопросы о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

· обращаться в органы государственной власти РФ, СРФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами и заявлениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы.

Граждане вправе также предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Наряду с этим граждане обязаны охранять окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, соблюдать иные требования экологического законодательства.

Граждане могут осуществлять свои права и обязанности лично, но могут создавать для этого и общественные объединения, свобода деятельности которых гарантируется Конституцией РФ (ст. 30).

Главная задача общественных экологических объединений (ОЭО) – это защита прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды и охрана самой окружающей среды доступными для общественных объединений способами и методами. Для этого общественные экологические объединения наделены широкими правами, основными из которых можно назвать:

· разрабатывать, прогнозировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, привлекать для этого на добровольной основе граждан;

· организовать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование экологической направленности и принимать участие в этих мероприятиях;

· обращаться в органы государственной власти Федерации и СРФ, в органы муниципальных образований, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной полной и достоверной экологической информации, обращаться в эти органы и к лицам с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы;

· организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

· обращаться в суд с иском о возмещении причиненного окружающей среде вреда, об отмене проектирования, размещения строительства и эксплуатации объектов хозяйственной или иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Реализация многих прав граждан и ОЭО носит чисто управленческий характер (проведение общественной экологической экспертизы, участие в ОВОС, например), осуществление некоторых из них способствует совершенствованию экологического управления (право на полную и достоверную экологическую информацию, на обращение в государственные и муниципальные органы с запросами и получение мотивированного ответа).

Поэтому вполне уместна постановка вопроса о роли граждан и ОЭО в экологическом управлении.

К настоящему времени в России сложилась целая система ОЭО. Сфера действия одних из них охватывает территорию всей России
(федеральные ОЭО); других – распространяется на отдельные регионы (региональные ОЭО), третьих – касается муниципальных образований (местные ОЭО). Есть такие ОЭО, которые создаются на предприятиях и организациях, в учебных заведениях и т.д. Есть и общественные экологические фонды.

По политическому признаку ОЭО также неоднородны. Большинство ОЭО никаких политических целей не преследует. Но есть и такие, которые в арсенале методов деятельности имеют и политические.

ОЭО федерального уровня

Краткий анализ деятельности ОЭО этого уровня можно начать с Всероссийского общества охраны природы (ВООП), которое создано еще в 1924 году. Это массовая организация, которая ставит своей целью привлечение к делу охраны окружающей среды возможно большего количества людей. Методы в основном сводятся к пропаганде идей охраны окружающей среды и в участии в конкретных природоохранительных мероприятиях. ВООП имеет вертикальную структуру вплоть до районной.

С 1987 года функционирует «Социально-экологический союз»
(СоЭС), который объединяет многочисленные экологические общественные группы и движения. Цель союза многогранна:

· всемерное содействие гражданам и их объединениям в деятельности по сохранению и восстановлению природных комплексов и иных объектов природы, оздоровлению окружающей среды;

· формирование у россиян экологического мировоззрения, пропаганда экологических знаний;

· организация общественного контроля за соблюдением экологического законодательства;

· проведение общественных акций в защиту природы и т.п.

Региональные организации СоЭС ведут в основном адресную работу.

В России действует и такая общественная экологическая организация, как «Российский зеленый крест» (РЗК). История его возникновения такова. Решением Международной конференции по охране окружающей среды, состоявшейся в Рио-де-Жанейро (1992 г.) была создана международная организация «Зеленый крест» (МЗК). Конгресс рекомендовал в каждой стране создать национальную организацию МЗК. В ответ был создан РЗК.

Зеленый крест придерживается кредо: быть вне политики, не участвовать в выборных компаниях, не поддерживать партии в их политической борьбе. Цель: содействовать планированию и реализации конкретных экологических проектов прежде всего своей компетентностью, уровнем интеллекта и интеллигентности его членов. РЗК имеет в виду привлечь на свою сторону на неформальной основе интеллектуальный потенциал страны для изучения сложных проблем взаимодействия природы и общества, для организации общественной экологической экспертизы и т.д.

Отделением международной организации «Гринпис» является «Гринпис России». Существует на индивидуальные взносы и частные пожертвования. Не берет денег ни от Правительства, ни от частных компаний, ни от каких-либо фондов, чтобы не оказаться в зависимости.

«Гринпис России» – одна из самых смелых и агрессивных организаций. Выступает против ядерных испытаний, незаконных и неконтролируемых захоронений ядерных отходов, против загрязнения окружающей среды ядерными источниками. «Гринпис» в переводе означает – «Зеленый мир».

Среди организаций зеленых федерального уровня нельзя не назвать «Российское экологическое движение» (РЭД). Это общероссийский союз общественных объединений с региональными подразделениями. Цель РЭД – объединение усилий общероссийских, региональных и местных общественных экологических организаций и экологически ориентированных граждан в подготовке и осуществлении мероприятий по охране окружающей среды, оздоровлении экологической обстановки в России, воспитание у населения страны стремления жить и развиваться в соответствии с законами природы.

Региональные ОЭО

В Алтайском крае с 1997 года действует неправительственный фонд «Алтай–XXI век», который ставит перед собой довольно амбициозные цели: гуманизация общества, формирование нового духовно-экологического (ноосферного) мировоззрения и жизнеустроения, отвечающих современному этапу развития мирового сообщества.

Для достижения этих целей ставятся и соответствующие задачи, среди которых, например, – проведение междисциплинарных и специальных научных исследований, направленных на постепенное формирование новой научно-философской картины мира, синтезируемой лучшие достижения человеческой мысли.

В Калининграде (областной) группа студентов и рабочих создала экологическое общественное объединение «Экозащита». Основная цель: борьба против загрязнения рек области Калининградским ЦБК.

В ряде случаев создаются межрегиональные ОЭО. Так, в 1998 году возник Сибирский межрегиональный центр «Заповедники». Он намерен оказывать всестороннюю помощь особо охраняемым природным территориям Сибири в выживании и нормальном функционировании. Центр планирует создать молодежные оперативные отряды по несению патрульной службы на территории заповедников.

На Урале 15 лет действует «Уральский экологический союз». Союз проводит общественные экологические экспертизы с тем, чтобы прекратить проектирование «грязных» производств. Он явился инициатором разработки закона Свердловской области «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения».

ОЭО «Защита Тенгри» выступает против строительства Катунской ГЭС на территории Республики Алтай. Через суд она добилась приостановления действия заключения государственной экологической экспертизы о допустимости с точки зрения экологической безопасности строительства ГЭС.

ОЭО создаются также на уровне муниципальных образований, на предприятиях и организациях, а также в высших учебных заведениях.
В качестве примера можно назвать Экологический клуб Алтайского госуниверситета, который был создан 10 лет тому назад. Приоритетными направлениями деятельности экоклуба являются: изучение и содействие в создании особо охраняемых природных территорий в Алтайском крае, разработка программы экологическое образование и воспитание в школьных учреждениях, пропаганда экологических знаний через СМИ. Новым и интересным направлением деятельности экоклуба можно назвать начатую им работу по развитию экологического туризма в крае.

В заключение рассматриваемого вопроса хотел бы обратить внимание читателя на следующие соображения. Нет сомненья в том, что широко развернувшееся в последние годы движение зеленых оказывает определенное сдерживающее влияние на процесс дальнейшего ухудшения экологической обстановки в стране.

Вместе с тем ни множество экологических ОО, ни видимость их активного действия не должны обольщать и тем более успокаивать. Следует иметь в виду, что в экологическом движении нет четко определенной организационной формы, оно в основном разрознено по сферам действия, по регионам и т.д.

Слабость движения зеленых связана и с тем, что его представители не всегда имеют достаточно серьезную специальную подготовку для ведения борьбы, как правило, с хорошо организованным противником. Поэтому они часто рассматриваются (воспринимаются) как досадная помеха на пути прогресса.

Представители зеленых не всегда учитывают, что природу невозможно только охранять, ее нужно еще и использовать. В силу этого они проявляют нередко излишнюю прямолинейность и максимализм, что не способствует взаимопониманию между противоборствующими сторонами.

И, конечно, экологическое общественное движение должно быть более организованным, более мощным, особенно в регионах. Оно должно быть более квалифицированным, чтобы главным оружием в борьбе за сохранение окружающей среды были аргументы, а не эмоции или голое – «нет».

Обозначившиеся в последние годы попытки объединить разрозненные экологические организации в одно мощное общероссийское движение (партию), к сожалению, успехов пока не имели. Главным тормозом являются, как мне представляется, амбиции руководителей существующих федеральных ОЭО, каждый из которых при реорганизации хочет сохранить в новых структурах власть, лидирующее положение и «доходное» место.

Экологическое нормирование

Общие положения

Хозяйственная и иная деятельность человека чревата загрязнением и засорением окружающей среды и истощением природных ресурсов.
В результате хозяйственной деятельности человека ежечасно выбрасывается в атмосферу, сбрасывается в водоемы, разметается и разбрасывается на земле огромное количество вредных для здоровья человека, состояния растительного и животного мира, окружающей среды в целом химических веществ. Их сотни и тысячи. Среди них много токсичных и ядовитых.

Кроме того, природа загрязняется радиоактивными веществами, она подвергается шуму, вибрации, воздействию магнитных и электромагнитных полей и т.д. На природу оказывают влияние вредные микроорганизмы и другие биологические вещества.

Вследствие этого оставляет желать лучшего состояние атмосферного воздуха, водных объектов и почвенного слоя земли. В сотнях городов средние значения концентрации одного или нескольких ингредиентов вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, сбрасываемых в поверхностные и подземные воды, превышает ПДК иногда в несколько раз.

Основные реки (Волга, Урал, Кубань, Обь, Енисей, Амур, Дон) оцениваются как загрязненные, а их притоки – очень загрязненные. Повышенную антропогенную нагрузку несут внутренние и открытые моря.

Постоянно сокращается площадь плодородных сельскохозяйственных угодий, в том числе из-за загрязнения тяжелыми металлами. В почвах происходит накопление таких загрязнителей, которые постепенно приводят к глубоким изменениям их физико-химических, агрохимических и биологических свойств.

К этому следует добавить, что с каждым годом возрастает интенсивность вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот, что чревато их истощением.

При этом человечество не в состоянии сию минуту прекратить загрязнение и засорение окружающей среды, оно не может вдруг существенно сократить и потребление природных ресурсов.

В этих условиях возникает настоятельная необходимость установить пределы антропогенного воздействия на окружающую среду. С этой целью закон устанавливает такие нормы, правила и требования, соблюдение которых способно обеспечить благоприятное состояние окружающей среды, сохранение генетического фонда растений и животных, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, сохранить баланс между экономическими потребностями и экологическими возможностями.

Такие нормы, правила и требования устанавливаются в порядке экологического нормирования. Экологическое нормирование (нормирование в области охраны окружающей среды) предусмотрено главой V ФЗоООС. Нормирование в области охраны окружающей среды.

В порядке экологического нормирования устанавливаются нормативы двух видов: 1) нормативы качества окружающей среды и 2) нормативы воздействия на окружающую среду. Рассмотрим их отдельно.