ГЛАВА 11. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

11.1. Понятие, виды и специфика правового режима
особо охраняемых природных территорий и объектов

Основной нормативно-правовой материал, посвященный правовому режиму особо охраняемых природных территорий и объектов (ООПТиО):

· Глава IX ФЗоООС;

· ФЗ от 11.03.1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» (ФЗоООПТ);[263]

· ФЗ от 23.02.1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (ФЗоЛОМиК).[264]

Региональные особенности правового режима ООПТ учитываются в законодательстве СРФ. По Алтайскому краю это, например:

· Закон Алтайского края от 18.12.1996 года «Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае;[265]

· Закон Алтайского края от 24.03.2004 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Алтайского края».[266]

Понятие особо охраняемых природных территорий (ООПТ) дано в преамбуле ФЗоООПТ. К ООПТ относятся, – сказано в ней, – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства[267] над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен особый режим охраны. В названной преамбуле подчеркивается, что ООПТ относятся к объектам общенационального достояния.

В зависимости от выполняемых ролей ООПТ можно разделить на
две группы.

Первую группу составляют ООПТ, которые выполняют роль природно-заповедного фонда. К ним относятся:

· государственные природные заповедники;

· национальные и природные парки;

· государственные памятники природы;

· редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные.

Во вторую группу входят лечебно-оздоровительные и рекреационные территории:

· курорты и другие лечебно-оздоровительные местности;

· рекреационные зоны.

Правительство РФ, органы исполнительной власти СРФ могут установить и другие категории ООПТ, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии и природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и т.д.

Специфика правового режима ООПТ заключается прежде всего в том, что на этих территориях устанавливается жесткий ограничительно-запретительный режим использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Для усиления охранного режима ООПТ вокруг них устанавливаются охранные зоны.

Под особую охрану взяты занимаемые ими земли: во-первых, они, как правило, отнесены к федеральной собственности; во-вторых, их изъятие для других нужд запрещается; в-третьих, они не подлежат приватизации.

Установление строгого режима на ООПТ преследует цель сохранения в одних случаях отдельных уникальных территорий и объектов в нетронутом виде как островков прошлого для изучения, обозрения, эстетического наслаждения и т.д. (памятники природы); в других – всего комплекса природных объектов в их единстве (природные заповедники); в третьих, – территорий с их полифункциональной ролью (национальные парки).

С учетом важности роли и значения ООПТ Указом Президента РФ от 02.10.1992 года «Об особо охраняемых территориях Российской Федерации»[268] предусмотрено увеличение ООПТ в перспективе до 3% от общей территории РФ. Эта установка постепенно реализуется, о чем будет сказано несколько позже.

Многообразие ООПТ предопределяет неоднородность их статуса (значения). Они могут иметь статус федеральный, региональный либо местный. Территории государственных природных заповедников, национальных и природных парков, дендрологических парков и ботанических садов имеют федеральное значение (федеральный статус).

Территории государственных заказников, памятников природы в зависимости от значения могут иметь статус либо федеральный, либо региональный. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть отнесены к ООПТ федерального, регионального либо местного значения.

ООПТ федерального и регионального значения объявляются таковыми решениями соответственно Правительства РФ и органов исполнительной власти СРФ, а местного значения в порядке, определяемом законами и иными нормативно-правовыми актами СРФ.

В зависимости от значения (статуса) ООПТ являются собственностью РФ, СРФ либо муниципальных образований.

Государственное управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ в зависимости от их значения и статуса осуществляют соответственно Правительство РФ, органы исполнительной власти СРФ, органы власти муниципальных образований при участии федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды.

Одно из важнейших условий рациональной организации и функционирования ООПТ – это получение необходимых и достоверных сведений о них. Эту задачу призван выполнять Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, ведение которого предусмотрено постановлением Правительства РФ от 19.10.1996 года.[269] Правила ведения такого кадастра утверждены приказом Госкомэкологии России от 04.07.1997 года.[270]

Государственный кадастр ООПТ ведется в целях учета и оценки состояния природно-заповедного фонда РФ и ООПТ разного статуса, определения перспектив развития таких территорий, повышения эффективности функционирования системы ООПТ по поддержанию экологического баланса регионов, усиления государственного контроля за соблюдением соответствующего режима охраны, а также в целях учета кадастровой информации при планировании социально-экономического развития регионов и осуществления хозяйственной деятельности.

Все работы, связанные с ведением кадастра ООПТ, осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Многие природные объекты, в основном – это природные комплексы, своей уникальностью, экологической значимостью и ценностью приобретают всемирную известность и составляют всемирное природное наследие.

Такие территориальные комплексы по решению Комитета по Всемирному природному и культурному наследию ЮНЕСКО включаются в Список Всемирного природного наследия. В настоящее время в этом Списке насчитывается около 110 объектов. По России в него включены озеро Байкал, вулканы Камчатки, девственные леса Коми и территория «Алтай – золотые горы».

На таких территориях соответствующие государства и ЮНЕСКО принимают комплекс социально-экономических, экологических и иных мер по их сохранению как таковых.

11.2. Правовой режим государственных
природных заповедников

Заповедник происходит от слова заповедовать, запрещать. Речь идет о запрещении некоторых видов деятельности или любой деятельности на определенной территории для сохранения отдельных объектов природы или всего комплекса природных объектов в нетронутом состоянии. Истоки заповедного дела уходят в глубокую древность. Цели заповедания в историческом плане были различны и заложены как в сфере материальной (сохранение леса, мест охоты), так и в сфере духовной, культовой (сохранение, например, «святых» или особо красивых мест, «шаманских рощ» и т.д.).

Ростки заповедности в России появились еще в период царствования Алексея Михайловича Романова (1645–1676 гг.). В вотчине князей Милославских существовала так называемая «Кунцевская местность», изобиловавшая в то время зверем и дичью. Она была заповедной и строго охранялась для царских охот.

Но заповедание в России связано прежде всего с деятельностью Петра I, при котором государственные меры по охране отдельных природных объектов приобрели значительный размах. Так, по его Указу 1701 года запрещалась расчистка леса под пашню и сенокосы в полосе 30 верст вдоль берегов рек, удобных для лесосплава. Особенно известен Указ Петра I от 1703 года «О запретных лесах», согласно которому «за дуб, буде хоть одно дерево срубит, также и многую заповедных лесов посечку, учинена будет смертная казнь».

В ряде последующих распоряжений Петра I ограничивалась рубка сосновых лесов в окрестностях Петербурга, по берегам Невы, в Новгородском, Старорусском, Торопецком и Луцком уездах. В 1716–1720 годах была запрещена рубка корабельных заповедных лесов в Поволжье и на Южном Урале. По указам Петра I запрещалась рубка водоохранных лесов. Запрет на рубку лесов был направлен против самовольной рубки. Рубка вообще не запрещалась. То есть это был не полный запрет, а запрет стихийных рубок.

Со смертью Петра I его природоохранные указы и распоряжения были отменены или забыты. Только во второй половине XIX века в России природоохранное дело возобновляется и поднимается на более высокую ступень. Так, в новой редакции Лесного устава (1888 г.) вводится понятие защитных лесов с особым режимом пользования, к которым относятся леса, защищающие от песчаных заносов населенные пункты, берегозащитные и горные леса.

К концу XIX века появляются заказники как места великокняжеских и царских охот (Беловежская пуща, Гатчинская и Царицынская охоты, Кубанская дача, Караязский лес. В этот период появляются и первые полные заповедники, учреждаемые на частнособственнических землях («Аскания Нова»).

В России своеобразной формой заповедников были владения монастырей, где, как правило, не допускалась никакая охота, и животные чувствовали себя в безопасности (Соловецкий монастырь, «Саровская пустошь», остров Ваалам и др.).

Активное движение за создание заповедников развернулось в начале ХХ века. Первыми на территории России были созданы Баргузинский, Саянский и Камчатский заповедники.[271] Заповедное дело продолжало развиваться и в советское время.

В настоящее время в России правовой режим государственных природных заповедников (ГПЗ) определяется ст. 58 ФЗоООС; ст. 6–11 ФЗоООПТ и Положением о ГПЗ в РСФСР, утвержденным Правительством РСФСР 18.12.1991 года.[272]

Положение о конкретном ГПЗ утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится данный заповедник.

В России насчитывается свыше 100 ГПЗ. Распоряжением правительства РФ от 23.05.2001 года в 2001–2010 годах предусмотрено создание еще девяти заповедников.

Согласно ст. 6 ФЗоООПТ ГПЗ являются полностью изъятые из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

ГПЗ не только природоохранное, но и научно-исследовательское и эколого-просветительское учреждение, имеющее целью изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира и т.д.

Создаются ГПЗ постановлением Правительства РФ по представлению органов государственной власти СРФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Изменение территории ГПЗ производится в таком же порядке.

Основными задачами ГПЗ являются (ст. 7 ФЗоООПТ):

· осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

· организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;

· ведение экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды;

· экологическое просвещение и т.п.

Для обеспечения природоохранных целей и задач ГПЗ на его территории устанавливается особый правовой режим, который носит в основном запретительный характер.

Согласно п. 11 Положения о ГПЗ на их территории запрещаются:

· действия, изменяющие гидрологический режим земель;

· изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;

· рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

· сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

· строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедника;

· промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

· иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

Отлов (отстрел) диких животных на территории ГПЗ допускается только в научных и регуляционных целях и только по разрешению органа управления в области охраны окружающей среды.

Пребывание на территории ГПЗ граждан и должностных лиц, не являющихся работниками заповедника, допускается по разрешению органа, в ведении которого находится данный заповедник, или администрации заповедника.

Но, с другой стороны, на территории ГПЗ проводятся мероприятия и осуществляется деятельность, которые желательны для: а) сохранения в естественном состоянии природных комплексов, предотвращения и восстановления изменений природных комплексов и их компонентов в
результате антропогенных воздействий; б) поддержания условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; в) предотвращения условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающих жизни людей и населенным пунктам; г) осуществления экологического мониторинга; д) выполнения научно-исследовательских задач;
е) ведения эколого-просветительской работы; ж) осуществления контрольно-надзорных функций и т.п.

Запрет на использование природных ресурсов в ГПЗ не является абсолютным. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался ГПЗ, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования ГПЗ и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном ГПЗ (п. 4 ст. 9 ФЗоООПТ). П. 14 Положения о ГПЗ уточняет, что, в частности, могут быть разрешены:

· организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания;

· выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам, в том числе, вышедшим на пенсию, а также иным гражданам, постоянно проживающим на его территории;

· заготовка дров и деловой древесины, необходимых для обеспечения потребностей заповедника и постоянно проживающих на его территории граждан;

· ряд других действий с аналогичными целями.

Наряду с этим в ГПЗ могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы по принципу: «Пусть будет, как будет». Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии (п. 3 ст. 9 ФЗоООПТ).

В целях защиты территорий ГПЗ от неблагоприятного антропогенного воздействия на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут устанавливаться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом ограниченной хозяйственной деятельности. Решение об образовании охранной зоны ГПЗ и ее режиме принимается Правительством РФ.

В пределах охранных зон ГПЗ запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты и комплексы заповедника.

ГПЗ имеют свой специфический правовой статус. Они являются юридическими лицами, состоят на государственном бюджете и находятся на самостоятельном балансе. Территории ГПЗ со всем природным комплексом (земля, недра, воды и др.) изымаются из хозяйственного оборота и передаются в бессрочное и безвозмездное пользование заповедников.

В ведении ГПЗ в качестве структурных подразделений могут находиться заказники и другие особо охраняемые природные территории, расположенные вне границ заповедника. ГПЗ могут создавать свои филиалы.

Как уже отмечалось, ГПЗ – это и научные учреждения. Они проводят научно-исследовательскую работу, направленную на изучение природных комплексов и долговременное слежение за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения биологического разнообразия биосферы, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.

Научно-исследовательская работа проводится как штатными работниками ГПЗ, так и научно-исследовательскими учреждениями и вузами соответствующего профиля по договорам с заповедниками.

Особенности организации и режима каждого ГПЗ, возможность и порядок осуществления на его территории ограниченного природопользования определяются в каждом конкретном случае положением о заповеднике, утверждаемым органом, в ведении которого находится заповедник.

В системе ГПЗ выделяются так называемые государственные биосферные заповедники (ГБЗ), официально признаваемые таковыми в каждом конкретном случае по решению ЮНЕСКО. На территории России их насчитывается свыше 20. Это, например, Сихотэ-Алинский, Приокско-Террасный, Астраханский, Березинский, Лапландский, Центрально-Черноземный ГБЗ.

Статус ГБЗ могут приобрести заповедники, территории (комплекс природных объектов) которых представляют собой так называемые репрезентативные (показательные) участки экосистем земного шара. Они являются как бы фоном для сравнения изменений, происходящих в окружающей природной среде. ГБЗ служат основой глобального наблюдения за состоянием биосферы планеты.

ГБЗ более мощные научные учреждения, чем обычные заповедники. Они являются и учреждениями по подготовке кадров заповедного дела.

ГБЗ представляют собой и более сложное правовое явление, чем ГПЗ. Территория биосферного заповедника делится на три зоны. Первая зона – заповедное ядро, в пределах которой установлен строго заповедный режим. Здесь запрещается всякая хозяйственная и иная деятельность, непосредственно не связанная с охраной заповедника. Вторая зона – буферная. Она непосредственно примыкает к ядру заповедника и имеет целью снизить влияние хозяйственной деятельности на нее извне. Здесь допускаются виды деятельности, совместимые с интересами защиты ядра заповедника. Третья зона – ограниченной хозяйственной деятельности (биосферный полигон), в пределах которой осуществляются прикладные научные исследования, соответствующие целям заповедника, внедрение их результатов.

Режим зон ГБЗ устанавливается в соответствии с его научным профилем, целями создания и определяется положением о данном заповеднике, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится заповедник.

Документом, подтверждающим биосферный статус заповедника, является сертификат, подписанный Генеральным секретарем ЮНЕСКО.

В последние годы в России все чаще стали создаваться различные историко-культурные, историко-архитектурные, литературно-мемориаль-
ные природные музеи-заповедники, музеи-усадьбы и т.п. Среди них, например, Вааламский государственный историко-культурный и природный музей-заповедник (острова Вааламского архипелага, Карелия); Историко-культурный и природный музей-заповедник «Томская писаница» (Кемеровская область); Государственный историко-культурный и природный музей-заповедник А.С. Грибоедова «Хмелита» (Смоленская
область); Государственный мемориальный и природный заповедник
«Музей-усадьба» Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» (Тульская область); Государственный историко-архитектурный и ландшафтный музей заповедник «Царицыно» (г. Москва); Государственный мемориальный историко-литературный и природно-ландшафтный музей-заповедник А.С. Пушкина «Михайловское» и многие другие.

Все эти природные музеи-заповедники не имеют общего правового режима. Установление правового режима каждого из них (положения) находится на стадии разработки. Пока можно назвать лишь отдельные нормативно-правовые акты, касающиеся этой группы особо охраняемых территорий. Это, например, Указ Президента РФ от 12.07.1992 года
«О Вааламском архипелаге и Спасо-Преображенском Вааламском монастыре»,[273] в соответствии с которым названным объектам придан статус единой и целостной особо ценной историко-культурной и природной территории России и Карелии. Земли и леса Вааламского архипелага переданы в пользование Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) в лице Спасо-Преображенского Вааламского монастыря. Правительству РФ совместно с Правительством Карелии при участии Московского Патриархата было предписано до 1 октября 1992 года разработать и утвердить Положение о Вааламском архипелаге.

Можно назвать также постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 года «О мерах по сохранению и дальнейшему развитию Государственного музея-заповедника А.С. Пушкина в селе Михайловском Пушкино-Горского района Псковской области», которым администрации Псковской области и Министерству культуры РФ было предписано уточнить границы музея-заповедника, установить режим его содержания и использования, зоны охраны, а также утвердить положение о нем.

Поскольку все музеи-заповедники являются природными и имеют общую цель (сохранение и развитие этих территорий), то было бы желательно утвердить общее положение о них.