Международные экологические конференции

Международные экологические конференции как одна из форм сотрудничества государств для выработки согласованных решений в области окружающей среды стали проводиться с начала ХХ века. Первая международная конференция по охране природы состоялась в ноябре 1913 года в Берне (Швейцария), на которую собрались представители
17 государств, в том числе России. Делегаты после обмена мнениями о состоянии окружающей среды в мире признали срочную необходимость охраны природы и приняли постановление об образовании совещательной Комиссии для международной охраны природы с целью сбора, обобщения и опубликования данных о состоянии природы мира и ее охране, пропаганды идей международной охраны природы. Сам факт проведения конференции, выработанные ею идеи и решения стали толчком для развития международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Об этом свидетельствует то, что к настоящему времени проведено свыше 500 международных конференций, прямо или косвенно посвященных экологическим вопросам.

С образованием ООН все настойчивее ставится вопрос о проведении специальной конференции по окружающей среде, которая после длительной подготовки открылась 5 июня 1972 года в Стокгольме (Швеция). В ее работе приняли участие 113 государств. На конференции присутствовали Генеральный секретарь ООН и представители специализированных организаций ООН.[303] Стокгольмская конференция выработала и приняла три взаимосвязанных решения: Декларация принципов, План мероприятий и Организационно-финансовые решения.

Декларация принципов содержит преамбулу и 25 принципов, которыми должны руководствоваться государства и международные организации в своих действиях, касающихся состояния окружающей среды в мире, и поэтому она может быть названа кодифицированным международно-правовым актом. Основываясь на общих принципах международного права, Декларация принципов провозглашает суверенитет государств на свои природные ресурсы и невмешательство других государств, взаимное сотрудничество и помощь в решении экологических вопросов, обязанность государств принимать меры по предотвращению экологического вреда и ответственность в случае его причинения и т.д.

План мероприятий – документ программного характера, содержащий 109 рекомендаций, которые охватывают всю совокупность экологических проблем мира. Их можно распределить по пяти тематическим направлениям: 1) планирование населенных пунктов и управление ими с учетом качества окружающей среды; 2) управление экологией; 3) определение загрязнителей, имеющих важное международное значение, и борьба с ними; 4) образовательные, информационные, социальные и культурные аспекты охраны окружающей среды; 5) развитие и окружающая среда.

В организационно-финансовых решениях подчеркнуто, что ответственность за принятие мер по охране и улучшению окружающей среды несут прежде всего правительства, и на первом этапе эти меры могут осуществляться на национальном и региональном уровнях. Вместе с тем Конференция подчеркнула, что в дело защиты и улучшения охраны окружающей среды должны внести свой вклад ООН и другие международные организации и рекомендовала Генеральной ассамблее учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Такая Программа, как известно, была учреждена и действует, о чем подробнее будет сказано несколько ниже.

По рекомендации Стокгольмской конференции день 5 июня (день ее открытия) был провозглашен Всемирным днем окружающей среды, который ежегодно отмечается во всем мире проведением мероприятий, посвященных экологическим проблемам.[304]

В развитии международно-правовой охраны окружающей среды, в становлении и развитии охраны окружающей среды в масштабе отдельных государств Стокгольмская международная конференция сыграла особую роль. Она положила начало быстрому развитию изучения окружающей среды, наблюдений за ее компонентами, организационного оформления на национальном и международном уровнях органов, направляющих и координирующих деятельность по сохранению окружающей среды, законотворчества в области охраны окружающей среды, разработки ресурсосберегающих технологий, моделирования и т.д.

Если до Стокгольмской конференции государственные органы по охране окружающей среды министерского уровня существовали только в Швеции (1969 г.), США, Канаде, Великобритании (1970 г.) и Японии (1971 г.),
то после Конференции подобные структуры возникли практически во всех государствах. Многие страны стали составлять статистические данные о состоянии окружающей среды и подготавливать ежегодные отчеты по этому вопросу. Был сформирован ряд международных организаций, включая ЮНЕП. Стало бурно развиваться национальное законодательство. Во многих странах стали формироваться целевые программы по различным областям экологии.

За 20 лет между Стокгольмской конференцией и конференцией в Рио-де-Жанейро (1992 г.) на мероприятия по охране окружающей среды преимущественно развитыми странами было израсходовано более 1 трилл. долларов и порядка 200 млн руб. (в ценах 80-х годов) в бывшем СССР.

За это время были организованы международные сети мониторинга, включающие спутниковые и подспутниковые наблюдения, ведущие постоянную регистрацию изменений окружающей среды.

За этот период был сформирован ряд международных экологических программ: Человек и биосфера (МАБ), Международное гидрологическое десятилетие, Всемирная климатическая программа, Программа исследований Мирового океана. Многие программы разрабатываются в настоящее время.

После Стокгольмской конференции было разработано и принято более 40 разнообразных планов, программ, хартий, стратегий, проведены работы по созданию стандартов и норм в области экологии, банков данных и систем обмена информацией, в частности, информационная система «Инфортерра». Разнообразные меры принимались и принимаются на региональном уровне: Средиземноморье, Юго-Восточная Азия,
Африка, Балтийское море и т.д.

Наряду с этим как на международном, так и национальном уровнях много нерешенных вопросов. Во многих странах нет комплекса природоохранных законов; не решена проблема мониторинга окружающей среды в нужных объемах. На международном уровне нет единства в решении конкретных проблем экологии, не установилось еще должное понимание между развитыми и развивающимися странами, между отдельными государствами и т.д.[305]

В этих условиях возникла необходимость в проведении очередного крупномасштабного международного форума ООН по окружающей среде. Им стала международная Конференция ООН по окружающей среде и развитию, которая проходила в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в июне 1992 года. В ее работе приняли участие представители более 170 государств, в том числе семь государств-членов СНГ. Около 130 делегаций были представлены на уровне руководителей государств, в том числе и делегация России.

Конференция в Рио подтвердила положения Декларации Стокгольмской конференции ООН и выработала новые документы: «Повестка для XXI века», «Декларация Рио», «Принципы рационального использования, сохранения и освоения лесов».

«Повестка дня XXI века» – глобальный программный документ, содержащий около 40 разделов по направлениям деятельности мирового сообщества в области взаимосвязанных проблем окружающей среды и социально-экономического развития в период до 2000 года и на последующее столетие, включая пути и средства достижения целей, источники финансирования и механизмы распределения ресурсов на ту или иную программу, принятие международных организационных и правовых документов, внедрение экологически чистых технологий и т.д.

Принятием «Повестки» Конференция возложила на все государственные структуры законодательной и исполнительной власти государств-участников Конференции ответственность за выполнение ее положений.

«Декларация Рио» – основополагающий политический документ Конференции, содержащий генеральные принципы и обязательства по взаимодействию государств в экологической и экономической области, способствующих экологически устойчивому развитию.

«Декларация» содержит 27 принципов, аналогичных принципам Декларации Стокгольмской конференции, то есть являются переходящими и, как отмечалось, легли в основу принципов международно-правовой охраны окружающей среды.

«Принципы рационального использования, сохранения и освоения лесов» – документ, представляющий собой первую попытку на глобальном уровне достичь договоренности о сохранении лесов и лесных ресурсов Планеты, обуздать неконтролируемую вырубку лесов и остановить процесс обезлесения Земли. Уделение особого внимания лесам связано с тем, что, во-первых, они являются одним из важнейших компонентов материковых экосистем, играют большую роль в формировании благоприятного климата и обеспечении многих других условий устойчивого развития; во-вторых, лесистость планеты уменьшается угрожающими темпами, о чем говорилось в предыдущем параграфе настоящей темы, и требует восстановления.

Кроме названных документов на Конференции большинством участвующих в ней государств были подписаны Конвенция о биологическом разнообразии и Конвенция об изменении климата. Обе конвенции являются рамочными, так как содержат общие предписания для государств и народов о необходимости сохранения на Планете разнообразия видов животных и растений и принятия мер по предотвращению парникового эффекта в атмосфере. Реализация предписаний таких конвенций требует более конкретных соглашений, протоколов и иных договоренностей.

Принятие на Конференции Рио-92 перечисленных программно-политических решений символизирует новый подход к глобальному партнерству в интересах сохранения природных ресурсов и окружающей среды и устойчивого развития Планеты.[306]

В последние годы проведено много других международных экологических конференций различного масштаба и направления.

Так, в декабре 1989 года в г. Франкфурт-на-Майне (Германия) проходила первая европейская конференция «Окружающая среда и здоровье», созванная по инициативе Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Остроту проблемы, для решения которой на конференцию собрались представители министерств здравоохранения и защиты окружающей среды 29 европейских стран, наблюдатели из США, Канады и Японии, а также от многочисленных международных организаций, отразили слова Генерального директора ВОЗ Х. Накадзимы о том, что мир движется к экологическому кризису, что вопрос сохранения природной среды превратился в вопрос выживания человека и природы.

Конференция приняла «Европейскую хартию по окружающей среде и здоровью». Хартия содержит принципы подходов к решению экологических проблем, которым должны следовать в своей практической деятельности государства-участники конференции.

«Терять время недопустимо. Нужны срочные меры. Речь идет о выживании людей, населяющих наш континент», – эти драматические слова записаны в «Венской декларации», принятой в октябре 1990 года на первой европейской Конференции по охране окружающей среды. Декларация предложила, в частности, создать европейское бюро по охране окружающей среды, которое должно выработать строгие природоохранительные нормы и контролировать их выполнение. В документе говорится далее о необходимости разработать конвенцию об охране окружающей среды наподобие конвенции о правах человека.

В январе 1992 года в г. Дублине (Исландия) проходила Дублинская Международная конференция по воде и окружающей среде, в работе которой участвовали представители из 100 государств и 80 международных организаций. Эксперты конференции определили общую
картину состояния водных ресурсов Планеты как критическую. Конференция приняла Дублинскую декларацию и Доклад конференции.
В четырех основных принципах Доклада конференции изложены рекомендации к действиям на локальном, национальном и международном уровнях. Принцип № 1 – Пресная вода – ограниченный и уязвимый ресурс, необходимый для поддержания жизни, развития и окружающей среды. Принцип № 2 – Развитие водного хозяйства и управление должны опираться на обязательное участие в нем водопользователей, планировщиков и политиков всех уровней. Принцип № 3 – Женщины играют центральную роль в обеспечении, управлении и защите воды. Принцип № 4 – Вода имеет экономическую ценность и должна восприниматься как товар во всех возможных сферах ее использования. Основываясь на этих четырех принципах, участники конференции разработали рекомендации, позволяющие государствам принять широкий комплекс мер по решению проблем водных ресурсов.

В Москве 22–26 ноября 1992 года проходила российско-голландская конференция под названием «Отношения между правительственными и неправительственными экологическими организациями». Участники конференции пришли к выводу, что наметившиеся в последнее время ухудшения экологической ситуации являются результатом и того, что структуры власти игнорируют требования законодательства и общественности. Для устранения такого положения необходимо соблюдать следующие правила:

· прежде чем решение будет принято, цели и возможные альтернативы должны быть опубликованы;

· должно быть выяснено мнение общественности и экологических организаций;

· окончательное решение должно быть мотивированным и учитывать замечания общественности;

· граждане и их организации должны иметь право обращаться и решать вопросы в высших политических и административных органах и в суде.

Конференция приняла «Итоговую декларацию», в которой для улучшения экологической ситуации признается необходимым иметь сильное и влиятельное природоохранное движение как существенную часть гражданского общества и наладить тесное сотрудничество между экологическими неправительственными организациями и государственными экологическими органами.

Забегая вперед замечу, что решения международных конференций (декларации, хартии и т.п.), если они и являются источниками права, то прямого действия не имеют. Их сила в том, что они несут в себе авторитет принявших их организаций (государств) и являются мощным стимулом для развития международного и национального права в соответствующей сфере и выработки механизмов их реализации. Самым действенным механизмом реализации решений конференций являются международные и региональные конвенции.

По следам решений Стокгольмской конференции были подписаны Венская конвенция по охране озонового слоя Земли, Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения и многие другие.

Множество конвенций было подписано в ходе работы Международной конференции по охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро и в порядке реализации ее решений.

Конференции и конвенции в области охраны окружающей среды дают толчок для развития национального законодательства, что подтверждается и практикой России.

В качестве примера можно сослаться на Указ Президента РФ от 04.02.1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», который принят, как сказано в нем, «в целях определения государственной стратегии действий Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, а также руководствуясь документами Конференции ООН по окружающей среде и развитию.[307]

Указом одобрены Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, которые должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.

Уместно сослаться на Указ Президента РФ от 01.04.1996 года «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», который также принят во исполнение программных документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.).[308]

В развитие положений Указа Президента от 01.04.1996 года и с учетом рекомендаций Конференции ООН по окружающей среде и развитию
(Рио-де-Жанейро, 1992 г.) Правительство РФ 31.08.2002 года одобрило упоминавшуюся уже Экологическую доктрину Российской Федерации, в которой определены цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.