Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.
Современные юридические словари и энциклопедии следующим образом определяют понятие исполнительной власти. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению административного надзора и контроля различной направленности, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих перечисленные полномочия. На региональном и местном уровнях исполнительная власть осуществляется различными органами государственного управления и местного самоуправления (губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчиненным им аппаратом). Исполнительная власть способствует осуществлению полномочий законодательной властью, будучи главным источником законодательной инициативы и влияя на законодательную деятельность парламента[6].
Таким образом, исполнительная власть – это субъект, специально уполномоченный на осуществление государственного и муниципального управления и фактически их реализующий.
Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты (то, что отличает ее от деятельности представительных и судебных органов):
1. Это деятельность именно исполнительная (по отношению к законодательствуи судебным решениям).
2. Это деятельность распорядительная: при ее осуществлении используются государственно-властные полномочия, включая административное принуждение.
3. Оно имеет общегосударственный характер: охватывает все имеющее сколько-нибудь серьезное значение для человека стороны жизни общества.
4. Носит подзаконный характер: издаваемые его субъектами акты управления и осуществляемые ими действия должны быть основаны на законе.
5. Имеет непрерывный и оперативный характер. Государственное управление осуществляется в процессе постоянного и повседневного, непосредственного руководства экономическим, социально-культурными административно-политическим строительством в стране.
6. Имеет ярко выраженное позитивное, организационное содержание. Так, деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения имеет своей целью обеспечение эффективного и безопасного дорожного движения, а привлечение нарушителей к административной ответственности – это лишь одно из вспомогательных используемых ей правовых средств.
Таким образом, государственное управление может быть понимаемо в широком, собственном и узком смысле слова. Следует учитывать и организационный подход. Раньше других возникло "отрицательное" или "негативное" определение понятия государственного управления, которое и сегодня употребляется в силу отсутствия ясных границ рассматриваемого вида деятельности. Все эти подходы имеют право на существование, они под разными углами зрения, с разных сторон раскрывают данную категорию и позволяют лучше понять ее.
Административно-правовой подход к понятию муниципального управления
Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться во Франции, выделяя местные органы власти и подчеркивая факт самостоятельности общины по отношению к государству.
Появление же самого термина связано с именем теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна, который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу.
Позже местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Признав необходимость определенной автономии на местах, ученые сконцентрировали свое внимание на теоретической разработке отдельных проблем, в частности, разграничения компетенции между центральными и местными органами власти. В результате на смену «общинным» теориям местного самоуправления пришла государственная теория местного самоуправления, согласно которой самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют своим источником государственную власть. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.
В настоящее время муниципальное управление (или местное самоуправление) в совокупности с государственным управлением представляет собой публичное управление.Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских населенных пунктах и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Организация и структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Административно-правовой статус местной администрации в самом общем виде характеризуется следующим.
1. Она отделена от государства, не входит в систему органов государственной власти, взаимодействует с ними на основе права (ст. 12 Конституции РФ). В то же время, с точки зрения административно-правового (или государственно-правового) подхода, господствующего в европейской юридической литературе, и восходящего к учению Лоренца Штейна о «местном государственном управлении», местное самоуправление можно понимать как «опосредованное государственное управление», с помощью которого публичные задачи осуществляются через особые, вычлененные из государства управленческие единицы, действующие за счет собственных финансовых средств.
В правовой науке существует и демократически-парламентарный подход, при котором местное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, общественная (публичная, но не государственная) власть, существующая относительно независимо и параллельно с государственной властью. Демократический элемент местного самоуправления трактуется в данном случае чрезмерно широко.
2. Правовое положение, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия органов местного самоуправления установлены законом. Правовые нормы, относящиеся к этим вопросам, содержатся в Конституции РФ, в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Они имеются также в законодательстве субъектов РФ о местном самоуправлении.
3. Местная администрация может наделяться законодательством отдельными государственно-властными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (в частности, это касается координационных функций, связанных с профилактикой правонарушений, антитеррористической деятельностью, охраной общественного порядка, вопросов производства по делам об административных правонарушениях, назначения административных наказаний и других). Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
4. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. 21.07.2005 г.) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[7] именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление— это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.
Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она, согласно Европейской хартии местного самоуправления, обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.
Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти. В то же время из приведенных особенностей административно-правового статуса местной администрации можно видеть, что все ее полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Поэтому, с точки зрения административного права, государственное управление как бы вбирает в себя муниципальное управление, приобретая новое содержание, которое определяется термином «государственное управление в широком смысле слова».
Глава 2. Административное право как отрасль права, наука, учебная дисциплина
Алеулов Рашид Рахимулович- 8 905 3759495
|