Предмет административного права

В юридической науке общепризнанным является мнение, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом и методом правового регулирования. По поводу содержания и структуры предмета административного права на сегодняшний день сложились различные мнения.[8]Наиболее часто встречается точка зрения, в соответствии с которой предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере организации деятельности органов исполнительной власти. Подобная точка зрения получила распространения после принятия Конституции РФ , в соответствии с положениями которой ученые попытались определить предмет административного права с помощью термина «исполнительная власть».Так, Д. Н. Бахрах предмет данной отрасли права определяет как «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти»[9].

По мнению Ю.М. Козлова, предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов органов местного самоуправления;

- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.[10]

Конечно, эти определения существенным образом не противоречат друг другу. Вместе с тем, следует понимать, что любая дефиниция носит условный характер и в полной мере не отражает всех особенностей, регулируемых административным правом общественных отношений. Действительно, вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным, имеющим важное методологическое значение как для определения особенностей всего механизма правового регулирования соответствующих общественных отношений, так и изучения отдельных ее институтов и теоретических положений в регулируемой отрасли права. Как правило, именно вопрос точного определения предмета правового регулирования вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений и в силу этого возникают познавательные сложности в точном определении элементов механизма правового регулирования. Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременному воздействию норм ряда отраслей права, иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм. Вместе с тем правильное отграничение одной отрасли права от другой имеет большое не только сугубо теоретическое, но и непосредственно практическое значение. От того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений, порядок и последовательность разрешения возникающих в обществе правовых споров, интересов и конфликтов и многое другое. Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права в конкретных случаях, тем самым способствует выработке процедурных норм.

Предмет любой отрасли права составляет совокупность (множество) каких-либо однородных общественных отношений, урегулированных нормами данной отрасли права. Не является исключением и российское административное право. В соответствии с этим, административное право, наряду с другими отраслями (уголовное, гражданское, конституционное) рассматривают как самостоятельную отрасль правовой системы Российской Федерации, имеющей самостоятельный предмет правового регулирования. Это означает, что в правовой системе России выделена группа норм права, регулирующих однородные по своему характеру и содержанию общественные отношения, которые и являются ее предметом.

Термин «администрация» в переводе с латинского языка означает «управление», «организация». Следовательно, административное право – это управленческое, организационное право. Таким образом, для точного и корректного определения предмета административно-правового регулирования необходимо разобраться с понятием «управление».Практика показывает, что понятие «управление» наиболее часто трактуется как организующее целенаправленное воздействие субъектов на те или иные объекты управления. При этом речь идет о целенаправленной человеческой деятельности, осуществляемой людьми в определенном порядке. Управленческое воздействие всегда направлено на какой-либо объект или процесс и имеет своей целью изменение их состояния.

В самом общем виде управленческие отношения можно изобразить в виде следующей принципиальной схемы (рис. 1):

Рис. 1. Схема управленческих отношений

Такая схема управления применима к любой сфере управленческого воздействия, и оно имеет место во всех организованных системах, в том числе в биологических, технических и социальных. Социальное же управление присуще всякому человеческому обществу и представляет собой волевое целенаправленное воздействие одних людей (субъектов управления) на поведение других людей (объектов управления) для достижения определенных целей.

Вместе с тем не любое управление поведением людей составляет круг общественных отношений, регулируемых административным правом. Социальное управление в зависимости от характера субъектов, целей и методов осуществления делится (довольно условно) на три взаимосвязанных вида: семейное (частное), общественное (публичное) и государственное. Административное право регулирует отношения только в одной из частей социального управления: сфере государственного управления.

Не составляют предмет административного права и отношения, складывающиеся в рамках технических систем. Так, процесс технического управления водителем транспортным средством не является предметом административно-правового регулирования. Предметом административного права будут являться лишь те управленческие отношения, которые возникают в социальных системах. Например, административно-правовыми являются отношения, возникающие в сфере дорожного движения на основе соблюдения установленных государством Правил дорожного движения, которые осуществляются в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе эксплуатации транспортных средств и управления ими.

В юридической науке право рассматривается как универсальный регулятор общественных отношений. В этом качестве оно призвано регулировать поведение людей. Чаще это регулирование осуществляется в форме оказания государственного управленческого воздействия. При этом достигается состояние согласованности, подчинения, организованности в деятельности различных социальных систем требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, тем самым обеспечивается режим законности и должного правопорядка. Эта цель достигается установлением общего правового порядка, государственной регистрацией положением вещей, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованием законов, установленных административно-правовых норм и т.д.

Регулятивная роль административного права, по настоящему, проявляется в сфере организации деятельности органов исполнительной власти. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно – управленческой, властной деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или правом обеспечивающим управление. Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений.

Таким образом, мы можем определить предмет административного права как совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Вместе с тем, такое определение не в полной мере раскрывает природу предмета административного права. Дело в том, что, в административном праве различают два понятия государственного управления: в широком и узком смыслах. В первом аспекте под государственным управлением понимают всю деятельность государственного аппарата (управление государством) по реализации функций государства (чаще охранительной и регулятивной). В административном праве принято говорить о государственном управлении в узком смысле, рассматривая его как организационную деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них задач и функций. Кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем функциональным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти.

Так, например, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а также деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.

Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права постольку, поскольку в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям, а равно другие подобные отношения также будут охватываться предметом административного права.

Таким образом, в системе государственной власти область, в которой могут возникать общественные отношения, охватывающиеся предметом административного права, графически можно изобразить в виде следующей схемы (рис. 2):

Рис. 2. Область возникновения государственно-управленческих отношений

Государственное управление отличается от других видов социального управления, прежде всего, тем, что в ходе его реализации непосредственно выражается государственный интерес, государственно-властная, организующая воля. Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты – органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.

Однако следует иметь в виду, что не все «управленческое» тождественно «административно-правовому». Управленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского). Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод о том, что совокупность общественных отношений, являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним:

- они осуществляются в процессе государственно-управленческой деятельности;

- необходимо наличие специального субъекта – органа государственного управления;

- в процессе этой деятельности специальные субъекты должны. В общественных отношениях, регулируемых нормами административного права участвует тот или иной орган исполнительной власти. Без него управленческие отношения в точно научном, административно - правовом смысле возникать не могут. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Таким образом, можно сделать вывод, что предмет административного права достаточно разнообразен, и охватывает однотипные общественные отношения, организационно-управленческие по своей сущности. Их можно обобщить следующим образом:

- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;

- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных формирований и объединений. Административное право в рамках своего предмета правового регулирования создает определенный правовой режим организации и функционирования субъектов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и полномочиями.