Бюрократия как административная машина

Научное изучение феномена бюрократии изначально находилось под влиянием Макса Вебера. Выделив «идеальный тип» бюрократического правления как правления рационального, Вебер противопоставил его другим формам правления — традиционной и харизматической. Бюрократическим организациям, по его воззрению, присущи следующие черты:

• четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах;

• строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим;

• четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования;

• безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»;

• жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений;

• профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих (подготовка, образование, опыт и компетентность).

По Веберу, определяющей чертой бюрократии является ее рациональность: она есть порождение точных, предсказуемых и, главное, эффективных способов организации общественной деятельности, и ее развитие необратимо, ибо само общество принимает ее формы. И все это не просто результат технического превосходства бюрократии над иными формами управления, речь должна идти о куда более глубоких процессах экономического, политического и культурного плана. Эволюция бюрократии была связана с эволюцией капиталистических экономик, со становлением крупномасштабных структур, делающих ставку на эффективность труда. С другой стороны, развитие современного государства, расширение его вмешательства в социальную и экономическую сферы порождало все более сильную правительственную бюрократию.

По Веберу, далее, рост бюрократии подстегивался процессами демократизации общества, в ходе которых прежние понятия — традиции, обязательства, привилегии — уступали место свободной конкуренции и меритократии. Он полагал, что процесс «рационализации» ведет к одному: все общества придут к схожим формам управления — идея, предвосхитившая доктрину конвергенции(convergence thesis). Позже с развитием этой же идеи выступил Джеймс Бернхэм (James Burnham, 1905—1987) в книге «Революция управляющих»

Доктрина конвергенции— теория, согласно которой политико-экономическое развитие современного общества с неизбежностью ведет к стиранию различий между капиталистической и социалистической общественными системами.

17. Государственная служба 441

17. Государственная служба 461

ширила функции Частного отдела и неоднократно обращалась за консультациями к исследовательским институтам консервативной ориентации, таким, как Центр по изучению политики Института Адама Смита; наконец, Тони Блэр существенно укрепил Отдел кабинета и постоянно привлекает к сотрудничеству такие институты, как Институт исследований публичной политики и Демос (Demos). Еще шире используются так называемые кабинеты при министрах во Франции, Италии, Австрии и в органах ЕС: они представляют собой узкие группы советников (во Франции это примерно 15—20 человек), помогающие формулировать решения, контролировать работу министерства и так далее.

Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, воплотившись здесь в так называемый Executive Office of the President (EOP) — Исполнительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом вслед за тем, как Комитет Браунлоу провозгласил: «Президенту нужна помощь». ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отделов, в которых занято порядка 1400 человек. Главным отделом является Офис Белого дома, к которому относятся ближайшие советники президента; Офис управления и бюджета, помогающий готовить бюджетные и законодательные предложения; Совет по национальной безопасности, занимающийся военными и внешнеполитическими проблемами, и Совет экономических советников, консультирующий президента по экономическим вопросам.

Смысл контрбюрократии состоит в том, чтобы как-то выправить дисбаланс между немногочисленными политиками-непрофессионалами, занимающими свои места временно, с одной стороны, и профессиональным чиновничеством, работающим на постоянной основе, — с другой. Но все это не лишено и недостатков. В случае с ЕОР, например, имеет место дублирование функций государственных агентств, что порой приводит к ожесточенному соперничеству между ними: пример — весьма напряженные отношения между Советом по национальной безопасности и Государственным департаментом.

Еще одна проблема состоит в том, что структуры контрбюрократии могут в действительности лишь осложнить проблему политического контроля, но не разрешить ее. Следует вспомнить, что некогда полковник Оливер Норт, сотрудник Совета по национальной безопасности, оказался в эпицентре скандала «Иран-кон-трас», столь сильно навредившего администрации Рейгана в 1990-х годах. Наконец, когда политик окружает себя «карманными» советниками, возникает опасность, что он оторвется от политической реальности: проще сказать, ему будут говорить только то, что он желает услышать. Примерами тому опять таки являются Уотергейт и дело «Иран-контрас», когда президенты (соответственно Никсон и Рейган) по сути оказались заложниками своих советников из ЕОР, можно полагать, во многом потому, что не доверяли федеральной бюрократии да в общем-то и не контролировали ее.

■ Выводы

♦ Исторически термин бюрократия имел несколько значений. Первоначально он означал «правление чиновников» в отличие от системы, где отправление власти принадлежит избранным политикам. В общественных науках он обычно означает способ

462 IV. Механизмы государственного управления

организации общественной деятельности. Современные политологи, однако, под бюрократией понимают административную машину государства, а под бюрократами — чиновников или государственных служащих.

♦ Существует три основные теории бюрократии. По Веберу, это рационально организованная система деятельности — нечто характерное для общества в целом. В другой теории ее трактуют как власть, имеющую преимущественно консервативный характер, выражающую классовые интересы и находящуюся за пределами политического контроля. Наконец, третья теория усматривает в ней самодостаточную и саморазвивающуюся систему, в которой чиновничество преследует свои собственные интересы и тем самым порождает «большое правительство».

♦ Главная функция бюрократии — проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем государственной службе принадлежат и такие важные функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства, артикуляция общественных интересов, поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации.

♦ Системы государственной службы традиционно организованы по функциональному принципу, отсюда их деление на министерства, агентства, отделы и т. п. При этом здесь широко варьируется степень централизации — децентрализации. Современной тенденцией, однако, является отделение процессов выработки политики от процессов ее исполнения, а также внедрение в государственную службу технологий менеджмента из частного сектора — вплоть до приватизации.

♦ Общество всегда было озабочено и обеспокоено проблемой власти бюрократии: в этом усматривалась и усматривается прямая угроза принципам демократии. Главными источниками власти бюрократии являются ее контроль над информационными потоками; то принципиальное обстоятельство, что корпус чиновничества не подвержен переменам в зависимости от политических выборов и функционирует постоянно; наконец, ее профессионализм и до известной степени даже роль «блюстителей национального интереса».

♦ Контроль над бюрократией осуществим несколькими способами. Используются механизмы отчетности чиновничества перед политическими руководителями, законодательными собраниями, судебными органами; в последнее время все шире используется институт омбудсменов. Дополнительные возможности контроля несет в себе политизация государственной службы. В последнее время избранные политики, кроме того, все шире прибегают к «контрбюрократическим», альтернативным, источникам информационных и аналитических услуг.

■ Вопросы для обсуждения

► Можно ли сказать, что чиновничество и в самом деле «заправляет» страной?

► Можно ли провести четкую границу между разработкой политики и ее информационно-аналитическим обеспечением?

► Могут ли государственные служащие и в самом деле быть политически нейтральной силой?

► Можно ли говорить о заведомой неэффективности сектора общественных услуг?

► Если государственная служба политически ангажирована, чего в этом больше — плюсов или минусов?

► Каковы наиболее эффективные механизмы, позволяющие контролировать власть бюрократии?

Глава 18. Армия и полиция

Власть вырастает из ствола винтовки.

Мао Цзедун. Проблемы войны и стратегии (1938)

Ни одна политическая система не существует исключительно силой своей политической легитимности или административной эффективности. Все они, кто в большей, кто в меньшей степени, наиболее глубинной своей основой имеют власть сугубо принудительного характера, воплощенную в армии и полиции. Эта власть, однако, может иметь самые разные функции и политические задачи. Армия может быть ориентирована на внешние цели, но также и на внутренние, если ее используют для подавления гражданских беспорядков или поддержки непопулярных правительств. Она может выступать могущественной группой интересов или стать основой военного режима после свержения режима гражданского. Точно так же полиция может как поддерживать общественный порядок и гражданские свободы, так и быть инструментом политических репрессий, более того, основой полицейского государства. Потенциал власти этих институтов столь огромен, что вопросы о том, как общество может и должно их контролировать, никогда не сходили с политической повестки дня.

СОДЕРЖАНИЕ

464 IV. Механизмы государственного управления

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Каковы отличительные черты армии как политического института?

> Как и какими именно способами армия может вмешиваться в политику?

> Каковы пути установления политического контроля над армией?

> Чем гражданская полиция отличается от полиции политической?

> Какие механизмы используются для того, чтобы обеспечить политическую подотчетность полиции?

■ Армия и политика

Истоки вооруженных сил современного типа восходят к позднему Средневековью, когда европейские державы стали обзаводиться регулярными армиями. В XIX в. армия превратилась в общественный институт с профессиональным командованием — институт, резко отграниченный от всего остального общества. Затем наступили времена европейского колониализма, и эта модель армии постепенно распространилась по всему миру, став неотъемлемым компонентом современного общества. Единственным исключением из этого правила сегодня является Пуэрто-Рико, да и то потому, что безопасность этого государства обеспечивается вооруженными силами США.

Армия представляет собой совершенно особый политический институт. Его своеобразие — и кто-то даже скажет, что превосходство над гражданскими институтами — определяется четырьмя факторами. Во-первых, будучи орудием войны, армия обладает почти полной монополией на вооружения и огромным потенциалом власти принудительного характера. Поскольку она в состоянии поддерживать или свергнуть любой режим, от ее отношения к этому режиму зависит само его существование. Во-вторых, вооруженные силы суть в высшей степени организованные и дисциплинированные структуры, здесь принята четкая иерархия и укоренена культура исполнения приказов. В известном смысле это логически предельный вариант бюрократии в том смысле, в каком ее понимал М. Вебер. Все это придает армии необыкновенную организационную эффективность, хотя с другой стороны, может привносить сюда и элементы консерватизма. В-третьих, для армии характерны совершенно специфическая культура и набор ценностей: тот «дух воинской профессии», с которым люди готовы идти воевать, убивать и, если понадобится, умирать. Часто воспринимаемая как сила исключительно консервативная и глубоко авторитарная (из-за укоренившихся в ней традиций чинопочитания, долга и чести), армия, однако, вполне может быть привержена и иным политическим идеалам — революционному социализму, как в Китае, или исламскому фундаментализму, как в Иране. Наконец, в-четвертых, вооруженные силы принято считать — и они сами чаще всего так себя и воспринимают — силой, стоящей «над политикой»:

18. Армия и полиция 465

♦ К понятийному аппарату

Война— это состояние вооруженной борьбы между двумя или более государствами. Термин также используется в переносном значении в таких, например, словосочетаниях, как «классовая война», «торговая война», «холодная война». Войны современного типа исторически восходят к началу Нового времени, когда в Европе начался процесс формирования системы национальных государств. Существует точка зрения, согласно которой положительное значение войны заключается в том, что она ввела в определенные рамки естественные проявления человеческой агрессивности, но с таким взглядом трудно согласиться в виду огромного числа военных преступлений, всегда сопутствующих войнам. Гражданская война — это состояние вооруженной борьбы между политически организованными группами внутри государства — борьбы, в ходе которой решается вопрос о том, кому будет принадлежать государственная власть.

предполагается, что, будучи гарантом безопасности и целостности государства они служат общенациональным интересам. С одной стороны, это придает армии самый высокий общественный статус, — с другой, ровно по тем же причинам она может обнаруживать склонность вмешиваться в политику, когда ее командование убеждено, что национальные интересы страны находятся под угрозой.

При всем этом было бы неправильно рассматривать армию как нечто единое и целостное с одинаковыми для всех обществ политическими чертами. Внутри нее могут быть самые разные противоречия. Возможен, например, конфликт интересов между старшим офицерством, которое, как правило, представлено выходцами из элитной среды с консервативным уклоном, и остальным офицерским корпусом, члены которого, предположим, стремятся к продвижению по службе или более открыты в отношении прогрессивных либо радикальных идей. Не исключены противоречия между офицерским корпусом в целом, всегда имеющим социальные и профессиональные привилегии, с призывным составом и гражданским персоналом — контингентом, что обычно набирается из рабочей и крестьянской среды. Наконец, различные виды войск могут бороться за престиж или ресурсы, всегда ограниченные, — и так далее вплоть до противоречий регионального или этнического характера.

Характер национальных армий всегда обусловлен определенными внутренними и внешними факторами — их историей и традициями, включая традиции отдельных подразделений; природой политической системы, в которой они существуют; политической культурой и ценностями данного режима. Так, политическое лицо Народно-освободительной армии Китая совершенно определенно отражает ту роль, которая была ею сыграна в установлении коммунистического режима в 1949 г., как и тот строжайший контроль, что осуществляется здесь партией. Вооруженные силы Германии столь же явным образом несут на себе отпечаток той политической работы, что была проделана здесь для искоренения нацистских симпатий и укоренения идеологии либеральной демократии. Следует, наконец, отметить и то, что говорить о природе и характере национальных армий вообще непросто, ибо они могут играть весьма разные роли в политической жизни общества. Армия может представлять собой:

• орудие войны

• гарантию политического порядка и стабильности

• специфическую группу интересов

• альтернативу гражданскому правлению

466 IV. Механизмы государственного управления

Роль армии

Орудие войны

Главная задача армии — при необходимости выступить орудием войны против других государств. Именно по этой причине становление регулярных армий совпало со становлением системы государств в начальный период Новой истории Европы. Принципиальным моментом, однако, здесь является то, что вооруженные силы должны быть готовы как к оборонительным, так и наступательным задачам. Обеспечение обороны страны против внешней агрессии как раз и сделало армии обязательным элементом современного государства — не менее обязательным, чем полиция, суд или, скажем, почта. Однако с оборонительной функцией армии, столь, казалось бы, ясной, связаны свои проблемы, от решения которых зависит сама природа армии и ее численность.

С одной стороны, вооруженные силы должны быть достаточно сильны, чтобы отразить агрессию, но еще лучше — заведомо исключить ее опасность по принципу устрашения потенциального агрессора. Проблема здесь в том, что это всегда вело к гонке вооружений, более того, к войнам, поскольку наращивание оборонного потенциала воспринималось соседними государствами как усиление потенциала наступательного и, следовательно, порождало международную напряженность. Именно так, например, дело обстояло с гонкой морских вооружений между Великобританией и имперской Германией перед Первой мировой войной, что во многом и стало ее причиной. Но не следует упускать из виду и того, что гонка вооружений также может благоприятствовать балансу власти в международных отношениях и, следовательно, сокращать опасность войны, как это имело место в годы «холодной войны».

С другой стороны, если армия принимает на себя сугубо оборонительную роль, она обрекает себя на длительное бездействие. В это время ей нужно сохранять высокую боеготовность, которая, возможно, никогда не понадобится. Более того, успешное «устрашение агрессора», как это ни парадоксально, чревато для армии ослаблением финансовой поддержки со стороны общества, поскольку таковая, понятно, всегда связана с существованием внешней угрозы. В этой связи нужно заметить, что окончание «холодной войны» принесло весьма ощутимые «мирные дивиденды» — переключение громадных общественных ресурсов на мирные цели как в бывших коммунистических странах, так и на Западе. В Швейцарии с ее исторической традицией нейтралитета армия вообще сведена к чисто символической функции. Но наступившие времена принесли с собой и существенное переосмысление роли вооруженных сил — их более широкое использование в интервенциях гуманитарного характера, как это имеет место в Югославии, и в борьбе с терроризмом, особенно после атаки на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г.

Когда армия используется для наступательных или экспансионистских целей, ее роль становится существенно более важной. Чтобы вести войну против других государств, нужно, чтобы вооруженные силы могли и хотели быть инструментом агрессии и чтобы в обществе имела место достаточно прочная поддержка этих целей. Для экспансионистских государств поэтому характерны высокий уровень военных расходов, вовлечение генералитета в процесс принятия политических реше-

18. Армия и полиция 467

18. Армия и полиция 485

ны и ее недостатки: дублирование и взаимопересечение сфер ответственности более чем 40 тыс. полицейских органов, естественно, оборачивается тем, что в такой системе вообще сложно говорить о каком бы то ни было балансе между принципом подотчетности полиции перед обществом и принципом ее политической нейтральности. В таких крупных американских городах, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, полиции попросту невозможно избежать политического давления даже в вопросах повседневной деятельности: комиссары полиции здесь назначаются мэром города на определенный срок, и срок этот они, естественно, всякий раз желали бы продлить.

В других странах от какой бы то ни было децентрализации отказались вообще. Так, в Западной Германии и Японии после 1945 г. в рамках общего движения к демократизации поначалу шла децентрализация полицейских систем, но скоро выяснилось, что это порождает лишь путаницу и неэффективность. К 1950 г. Западная Германия вернулась к организации полиции по землям, после чего здесь были созданы и общенациональные органы вроде Федерального бюро криминальной полиции. В Японии в 1954 г. все полицейские силы были слиты в единую национальную службу, подчиненную комиссару по национальной общественной безопасности, но функционирующую преимущественно на уровне префектур.

Великобритания всегда считалась классическим примером децентрализованной охраны общественного порядка, поскольку общенациональной полиции здесь никогда не было. Если не считать полиции Лондона, что подчинена непосредственно министру внутренних дел, полиция страны организована на местном уровне и в лице главных констеблей ответственна и подотчетна перед местными же органами власти. Но до идеала децентрализации далеко и здесь. Начать с того, что компетенция министра внутренних дел на практике выходит далеко за пределы столичной полиции, охватывая вообще все вопросы правоприменения. Через всевозможные инструкции, директивы и циркуляры, а также парламентское законодательство, Министерство внутренних дел держит под постоянным контролем руководящее звено национальной полиции. Кроме того, тенденция к централизации развивается через внедрение общенациональных технологий полицейского дела, таких, как Вычислительный центр национальной полиции и Национальный центр хранения данных. Элементы дальнейшей централизации принесли с собой и то, что с 1990-х годов в полиции стали все реже практиковать избрание на должность. Наконец, весьма обширный круг вопросов вообще выведен из-под контроля общества. Речь идет прежде всего о MI5, сфера компетенции которой в 1996 г. была расширена, включив себя сбор информации по уголовным делам и правоприменению, а также по всему тому, что связано с «национальной безопасностью»; при этом все операции MI5 носят секретный характер, его бюджет не подлежит парламентскому контролю, и оно является единственной из служб безопасности Великобритании, которой дано право «самостоятельно определять свои задачи». Теоретически говоря, это означает одно: MI5 может заниматься чем угодно, кем угодно и когда угодно.

■ Выводы

♦ Армия представляет собой политический институт особого рода. От других институтов общества вооруженные силы отличаются тем, что практически обладают монополией на вооружения, имеют громадную власть принудительного характера, внут-

486 IV. Механизмы государственного управления

ренне в высшей степени дисциплинированы и структурированы по уровням подчинения, имеют особую культуру и ценностные ориентации и видят в себе носителей общенационального интереса, что ставит их, во всяком случае в теории, «над политикой».

♦ Главная задача вооруженных сил — быть орудием войны против других государств. Но армия одновременно является и могущественной группой интересов, влияющей на политику вообще, а на внешнюю и оборонную политику в особенности. Кроме того, ее используют как дополнительное средство поддержания внутреннего порядка и стабильности, особенно в ситуациях, когда гражданские службы не справляются с этой задачей. Армия, наконец, выступает силой, способной сместить гражданское правительство и установить свою диктатуру.

♦ Исторически сложились две формы контроля в отношении армии. Либеральная, или «объективная», модель предполагает, что армию можно и нужно держать вне политики с помощью механизмов гражданского контроля, через ее подчинение гражданскому руководству и подотчетность перед ним. В «субъективной» модели, или «модели проникновения», армию привязывают к гражданскому руководству тем, что идеологически подчиняют ее ценностям и целям правящей элиты.

♦ Военные перевороты происходят при определенных обстоятельствах. Главные из этих факторов: экономическая отсталость страны (всегда сопровождаемая низким уровнем поддержки действующего правительства); утрата институтами власти и правящей элитой своей легитимности в глазах общества; конфликт интересов между военным и гражданским руководством и, наконец, международные обстоятельства, подталкивающие военных к перевороту или, как минимум, облегчающие им захват власти.

♦ Главная задача полиции — осуществлять правоприменение и поддерживать гражданский порядок. При этом она может иметь политический характер — в тех случаях, когда в ней самой действуют те или иные тенденции, когда ее используют в отношении гражданских беспорядков или политических разногласий или когда она является инструментом полицейского государства, становясь чем-то вроде частной армии на службе политической элиты.

♦ Действенный контроль над полицией требует баланса между принципом ее политической подотчетности и принципом ее политизации, что в свою очередь зависит от того, организована ли она на централизованной или децентрализованной основе. Децентрализованные полицейские силы пользуются независимостью от центрального правительства и должны чутко реагировать на местные нужды. Централизация, однако, адекватнее отвечает потребностям общенационального управления, а также требованиям эффективности.

■ Вопросы для обсуждения

► Коль скоро все государства имеют своей основой власть насильственного характера, почему вооруженные силы столь редко вмешиваются в политику?

► Когда использование армии во внутренней политике можно считать оправданным? Если его вообще можно считать оправданным.

► Верно ли, что военно-промышленный комплекс несет в себе угрозу для демократического процесса?

► Можно ли сказать, что армия всегда и везде придерживается «правых» или авторитаристских политических ориентаций?

► Всегда ли полиция политична?

► Что предпочтительнее — централизованная или децентрализованная полиция?