Конституция РФ (Основной Закон). М.: Проспект, 2012.

Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки. Исковая давность: Постатейный комментарий к главам 9 - 12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.

Региональное развитие и региональная политика России в переходный период / Под ред. С.С. Артоболевского, О.Б. Глезер М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.

Соловьев М.М., Кошкин Л.И. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации. Казань: Отечество, 2012.

Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153 - 162; Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2012.

Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.

Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.

11. http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).

12. http://www.iet.ru (Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара).

13. http://www.urbaneconomics.ru (Институт экономики города).

Глава 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Сущность, состав и структура

Государственной собственности

Под государственной собственностью в соответствии с нормативными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации понимаются имущественные объекты (объекты недвижимости, имущественные комплексы, земельные и иные природные ресурсы), а также нематериальные активы (типа объектов интеллектуальной собственности, информационных ресурсов и др.), принадлежащие на правах собственности государству - Российской Федерации и субъектам Федерации. Преимущественно рассматривается объектное представление государственной собственности. Это помогает получить оценку ее масштабов, места и роли в государственном управлении, поддержке и ресурсном обеспечении жизнедеятельности и социально-экономического развития общества, в национальном богатстве страны и ее регионов.

Государственное управление определено как целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. В числе приоритетных целей управления - обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической и т.д. безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере. Соответственно, в составе объектов государственного управления (наряду с развиваемыми производственно-экономическими, социально-культурными отношениями и т.д.) следует обратить внимание на всеохватывающее инфраструктурное значение вещных объектов гражданского права - земельной и иной недвижимости как наиболее приближенных к человеку и хозяйствующим субъектам, пространству и ресурсам жизнедеятельности. Отметим также в приведенном перечне целей государственного управления важную роль, которую играет национальное богатство как одна из наиболее презентативных характеристик достигнутого за многие поколения уровня развития и благосостояния общества <14>.

--------------------------------

<14> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153.

Рассмотрим характерные черты проблематики управления государственной собственностью и состоянием национального богатства как одной из центральных задач государственного правления.

Объекты недвижимости, недвижимого имущества организаций (как и страны в целом), так называемые пространственные ресурсы, к которым в общем случае относят рассматриваемые в работе виды объектов государственной собственности, являются одним из важнейших наряду с финансовыми, человеческими и информационными ресурсами в обеспечении достижения целей их собственников и пользователей всех уровней. Таким образом, имущественные объекты государственной собственности (земля, недра, здания и сооружения, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т.д.) являются при всей их масштабности, капиталоемкости и значимости одним из обеспечивающих ресурсов государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и эффективность управления ими: как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности при постановках задач о рациональном освоении природных ресурсов или эффективном использовании объектов федеральной недвижимости типа зданий и сооружений <15>.

--------------------------------

<15> Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

В каждой из названных постановок приоритетным является понимание, для какой цели, задач и проектов государственного управления будут использованы ресурсы государственной собственности. Так, в числе обязательных функций государственного управления важнейшее место занимают: гарантии экологической и экономической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; качественное исполнение социальных функций и предоставление доступных услуг населению в сферах здравоохранения, образования; сохранение и приумножение национального наследия. Практически в каждой из них задействованы объекты государственной земельной и иной недвижимости, которые организуют пространство жизнедеятельности, ограничивая или поддерживая деловую активность хозяйствующих субъектов, формируя материальную основу предоставления услуг и т.д.

Государство должно строго выполнять и обеспечивать реализацию конституционных требований равной поддержки и защиты всех форм собственности, а также норм и положений антимонопольного законодательства. При этом органы государственного управления в своих намерениях и действиях, в т.ч. с объектами государственной собственности, находятся под пристальным и критическим вниманием средств массовой информации и общества в целом. Отсюда возникает первоочередная задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. Вслед за этим устанавливают требования к их количественным и качественным характеристикам, предъявляемые с уровня государственного управления. Они и будут приоритетными при определении оценок эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности.

Следует также подчеркнуть, что управление государственной собственностью, в принципе, должно опираться на полную систему правомочий и обязанностей собственника. Принимаемые планы, программы и управленческие решения должны быть нацелены не только на реализацию хорошо аргументируемых правомочий доходного использования объектов государственной собственности, извлечение из операций с ними максимально возможной прибыли. Также необходимо предусматривать обоснованные затраты на их содержание и развитие как важных компонентов приумножения национального богатства страны. Требуемую интеграцию правомочий и обязанностей должны отразить государственные бюджеты и контроль их исполнения. В бюджетной системе, в принципе, может быть представлена полная информация и обеспечен требуемый баланс всех доходных и расходных потоков, связанных с управлением объектами государственной собственности соответствующих уровней <16>.

--------------------------------

<16> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 155.

В ряду видовых особенностей объектов государственной и муниципальной собственности следует упомянуть унитарные предприятия, госкорпорации, государственную казну, лесной и водный фонды, земельные и природные ресурсы, а также акции предприятий. Управление каждым упомянутым видом объектов собственности осуществляется в соответствии с требованиями нормативных актов, учитывающих их специфику <17>. Например, управленческие решения, принимаемые по вопросам хозяйственно-финансовой деятельности унитарных предприятий, регламентируются рядом дефиниций гражданского законодательства.

--------------------------------

<17> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ. Кроме отмеченного на основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ 14.11.2002 принят Федеральный закон за N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <18>.

--------------------------------

<18> См.: Российская газета. 03.12.2002.

Данный нормативный акт является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.

Правовой статус унитарных предприятий определен ГК РФ. В частности, определяются: понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113); особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115); содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. ст. 294 - 297); порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299); правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. ст. 113 - 115.

Согласно отмеченным нормативным актам статус и правовой режим управления собственностью упомянутых предприятий может существенно отличаться. В частности, управление имущественными комплексами одних унитарных предприятий может основываться на праве хозяйственного ведения (ст. ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), у других - на праве оперативного управления (ст. ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Особенности управления хозяйственно-финансовой деятельностью государственных корпораций предусмотрены ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в редакции ФЗ от 19.05.2010 N 88-ФЗ) <19>. Согласно упомянутой дефиниции госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

--------------------------------

<19> См.: www.consultant.ru.

Главную особенность статуса упомянутых юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т.е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (в данном случае - приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом.

Федеральные законы, предусматривающие создание той или иной госкорпорации, как правило, предусматривают также и требования к формированию уставного капитала, определяющего минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего удовлетворение возможных требований ее кредиторов.

В контексте рассматриваемых вопросов правового обеспечения управления государственной собственностью следует также назвать государственную казну. Анализ действующего законодательства (Бюджетный кодекс РФ <20>, Налоговый кодекс РФ <21>, Гражданский кодекс РФ <22>) свидетельствует о том, что при широком использовании термина "казна" в нормативных актах в нашей стране упомянутый институт необходимым набором признаков самостоятельного субъекта права не обладает.

--------------------------------

<20> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

<21> См.: Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998, действующая редакция от 01.01.2014).

<22> Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки исков. Давность: Постатейный комментарий к главам 9 - 12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

Согласно же пп. "е" п. 9 Положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.1993 N 864, Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

Российская Федерация посредством органов казначейства определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов. Одновременно Российская Федерация ответственна за неплатежеспособность последних. В свою очередь, и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, ответственны за долги подчиненных административных образований. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов.

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности в отношении имущества другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.