Понятие, основные элементы, функции.

Организация взаимодействия с частной и другими видами

Негосударственной собственности

В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и в то же время сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней <35>.

--------------------------------

<35> Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т.д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект наряду с другими свойствами является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик вплоть до смены форм собственности.

Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс наряду с объектами государственной собственности имущественных ресурсов частного сектора. В наибольшей мере это проявляется в подготовке и реализации следующих масштабных и капиталоемких процессов:

- приватизационной стратегии государственного управления, когда происходят основные и на долгие сроки радикальные изменения форм собственности на значительные объемы государственного и муниципального имущества;

- партнерских проектов государства и частного сектора, когда происходят долговременные смены форм собственности на развиваемые имущественные комплексы на возвратной основе - с восстановлением прав государственной собственности на созданные объекты партнерства по окончании проектов.

Таким образом, в организации управления государственной собственностью при ее понимании как обеспечивающего ресурса государственного управления в поисках путей повышения эффективности необходимо комплексным образом учитывать следующие (часто вступающие в противоречия) факторы:

- двойственное положение государства как регулятора земельно-имущественных отношений и гаранта равноправия субъектов всех форм собственности и, одновременно, как собственника значительных объемов имущества, ответственного за эффективное управление этим общим достоянием;

- необходимость реализации полного комплекса правомочий и обязанностей собственников относительно всех вовлекаемых в управление имущественных объектов;

- активное вовлечение в процессы управления социально-экономическим развитием страны и регионов объектов как государственной, так и частной собственности;

- согласованные взаимодействия государственного и частного собственников, связанного со сменами форм собственности на вовлекаемые в управление ресурсы <36>.

--------------------------------

<36> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 157.

Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод в первую очередь подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретении новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.

Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого - периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т.е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1) - (5):

Таблица 1

Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости <37>

--------------------------------

<37> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 158.

Как видно из таблицы длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелирует с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008 - 2009 годы и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.

В целом глубина реформ и динамика процессов смены форм собственности, применяемых мер государственного регулирования зависит как от различных факторов внешней среды (в т.ч. свойственных современным рыночным экономикам), так и внутренних целевых приоритетов социального, политического и экономического характера в каждой из стран. В результате эти волновые процессы во многом отражают стратегический характер государственной политики в развитии земельно-имущественных отношений, взаимодействий с частным сектором по всем направлениям социально-экономического развития общества, в т.ч. применительно к процессам приватизации и национализации. Таким образом, для построения эффективных систем государственного управления и управления объектами государственной собственности необходимо учитывать, каким в обществе определен характер стратегических отношений государства и частного сектора. И более того, почему их целесообразно выстраивать как партнерские.

В российскую правовую доктрину термин "управление государственной собственностью" стал активно вводиться в 90-годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.

Государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам <38>.

--------------------------------

<38> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

В отличие от частной собственности федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом (см. рис. 1).

В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т.ч. в области федерального имущества.

Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).

Основополагающими принципами, на которых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:

- законность;

- строго целевой характер использования государственной собственности;

- эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;

- справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;

Рис. 1

Организация управления государственной собственностью <39>

--------------------------------

<39> Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

┌──────┤ Организация управления государственной собственностью │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │определение и выработка целевых ориентиров государственной │

├─────>┤политики в области государственной собственности │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │образование институциональной основы управления (формирование │

├─────>┤органов исполнительной власти и наделение их компетенцией) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение │

├─────>┤государственной собственностью (установление правового статуса │

│ │функционирования, осуществление системного учета, регистрации, │

│ │определение направлений стратегического развития) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │создание системы контроля над деятельностью объектов │

├─────>┤государственной собственности (инвентаризация, классификация │

│ │объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │осуществление непосредственного управления в различных формах │

└─────>┤(приватизация, разграничение государственной собственности, │

│национализация, гражданско-правовые сделки, управление │

│пакетами акций, банкротство и пр.). │

└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 2

Система органов управления федеральным имуществом <40>

--------------------------------

<40> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

┌────┤ Система органов управления федеральным имуществом │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

├───>┤ Правительство Российской Федерации │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Министерство экономического развития Российской Федерации │

│ │является федеральным органом исполнительной власти,│

│ │осуществляющим функции по выработке государственной политики и│

│ │нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и│

│ │прогнозирования социально-экономического развития, развития│

│ │предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого│

│ │бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней│

│ │торговли), имущественных отношений, несостоятельности│

│ │(банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной│

│ │деятельности, земельных отношений (за исключением земель│

│ │сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра│

├───>┤недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и│

│ │кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки│

│ │земель, государственного мониторинга земель (за исключением│

│ │земель сельскохозяйственного назначения), государственной│

│ │регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии,│

│ │государственной статистической деятельности, инвестиционной│

│ │деятельности и государственных инвестиций, формирования│

│ │межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных│

│ │целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и│

│ │реализации программ социально-экономического развития Российской│

│ │Федерации, создания и функционирования особых экономических зон│

│ │на территории Российской Федерации, управления государственным│

│ │материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров,│

│ │выполнение работ, оказание услуг для государственных и│

│ │муниципальных нужд. Министерство экономического развития│

│ │Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом│

│ │исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной│

│ │деятельности │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Департамент имущественных отношений │

│ │является структурным подразделением центрального аппарата│

│ │Минэкономразвития России, осуществляющим реализацию функций│

├───>┤Министерства по выработке государственной политики и нормативно-│

│ │правовому регулированию в сфере имущественных отношений, а также│

│ │контроля и координации находящегося в ведении Министерства│

│ │Росимущества, за исключением вопросов в сфере оценочной│

│ │деятельности и финансового оздоровления (банкротства) │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом │

│ │является уполномоченным федеральным органом исполнительной│

│ │власти, осуществляющим функции в области приватизации и│

│ │полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере│

│ │управления имуществом Российской Федерации (за исключением│

│ │случаев, когда указанные полномочия в соответствии с│

├───>┤законодательством Российской Федерации осуществляют иные│

│ │федеральные органы исполнительной власти); │

│ │- осуществляет полномочия государственного финансового│

│ │контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным│

│ │законом "О несостоятельности (банкротстве)", а также полномочия│

│ │собственника имущества должника - федерального государственного│

│ │унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; │

│ │- является уполномоченным федеральным органом исполнительной│

│ │власти в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 77│

│ │Федерального закона "Об акционерных обществах" │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

└───>┤ Отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной │

│ власти │

└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

- открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;

- единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;

- возмездность (платность) использования государственного имущества;

- обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;

- развитие добросовестной конкуренции;

- совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;

- предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью <41>.

--------------------------------

<41> Дойников И.В. Управление государственной собственностью: Учеб. пособие / Рос. акад. образования Моск. психол.-соц. ун-т. М.: Изд-во моск. психол.-соц. ин-та; МОДЭК, 2012. 183 с.

Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора - один из некоторого достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки, совместное участие в инвестиционных проектах, арендные отношения, доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью <42>. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более <43>.

--------------------------------

<42> Короткова О.И. Кадровая политика в сфере управления и распоряжения государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 10. С. 20 - 24.

<43> Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

К характерным признакам партнерства относят следующие:

- инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;

- зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;

- партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т.ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;

- партнерский характер отношений участников взаимодействий выходит за рамки договорных отношений, норм гражданского права и административного права, охватывая такие социально-культурные аспекты взаимодействий, как взаимное доверие <44>.

--------------------------------

<44> Дмитриева О.Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. N 1. С. 13 - 27.

Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.

Эффективность - одна из сложных проблем партнерства. Не анализ и оценка занимают центральное место при разработке бизнес-планов проектов. В Европейском союзе ведутся успешные разработки профессиональных стандартов для оценки эффективности проектов ГЧП в форме Value for Мопсу. В этой концепции акценты делают на диалоговые режимы оценки в длительных процессах реализации проектов и на возможности соизмерения финансовых затрат и целей партнерства. Причем последние измеряют в пространствах нестоимостных показателей социальной сферы, развития крупных инфраструктурных объектов энергетики, дорожного хозяйства и т.д.

В процессах подготовки и реализации проектов ГЧП предусмотрены следующие возможные ситуации, связанные со сменой собственника:

- по окончании проекта, когда заранее согласована передача объекта, созданного частным партнером, в собственность государству;

- в процессе реализации проекта, когда неудовлетворительными оказываются финансовые результаты для частного партнера или социальные результаты для государственного участника. То есть необходим досрочный переход объекта партнерства в собственность государства, причем по инициативе любого из партнеров.

Таким образом, необходимым для построения эффективных систем управления проектами ГЧП является развитие нормативно-правовой базы, гарантирующей согласованную по срокам, возмездности и другим условиям передачу прав собственности на объекты партнерства. И это должно быть обеспечено в равной мере "в обе стороны" в течение всей длительности проекта ГЧП: на начальном этапе, в процессе реализации и после его окончания <45>.

--------------------------------

<45> Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

Подводя итог, необходимо отметить: экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением <46>. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т.е. несение бремени собственности.

--------------------------------

<46> Шкаратан О.И. Становление постсоветского неоэтакратизма // Общественные науки и современность. 2012. N 1. С. 9.

В отношении объекта государственной собственности может быть несколько целей использования, которые, в свою очередь, зависят от многих параметров: социальной значимости объекта, отраслевой принадлежности, доходности, законодательных ограничений на формы управления и приватизации госимущества и др. Однако, вне зависимости от выбора одного из данных направлений, чиновники поставили перед собой цель достижения 100% эффективности в решении управленческих задач. Для отчуждаемого имущества это будет означать, что необходимо извлечь максимально возможный доход от его продажи, а для сохраняемого в федеральной собственности актива - это совокупность управленческих воздействий, направленных на обеспечение выполнения объектом своего предназначения.