Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее - ГК РФ) государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее - АО).

Прежде всего стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:

- выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми <47>. Согласно п. 6 ст. 98 ГК РФ акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100-процентным государственным капиталом);

--------------------------------

<47> Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/.

- преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия <48>;

--------------------------------

<48> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html.

- приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.) в уставные капиталы АО;

- приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества;

- возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций <49>.

--------------------------------

<49> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

Под государственными пакетами акций (ГПА) в настоящей статье понимаются пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности и предоставляющие ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации. Под управлением государственными пакетами акций понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов власти и управления по осуществлению прав акционера - Российской Федерации.

Нельзя не отметить, что АО являются коммерческими организациями, в связи с чем не вызывает сомнения тот факт, что любой собственник имущества, используемого в коммерческих целях, рассчитывает прежде всего на максимизацию своего дохода от управления данным имуществом. Доход может быть получен им как в краткосрочном периоде, так и с определенным временным шагом, а также может быть распределен во времени.

В данном контексте можно перейти непосредственно к описанию, пакеты акций каких АО находятся в собственности Российской Федерации, ведь для того чтобы управление было эффективным, собственнику необходимо знать, чем он управляет, т.е. какими активами, и что из себя эти активы представляют.

В заключение хотелось бы отметить, что государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

2. Гражданский кодекс РФ (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/.

Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998 (действующая редакция от 01.01.2014).

4. Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/.

5. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html.

6. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". URL: http://www.consultant.ru/popular/buch/.

7. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". URL: http://www.consultant.ru/popular/bankrupt/.

8. Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ". URL: http://base.garant.ru/187281/.

9. Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")". URL: http://www.referent.ru/1/185211.

10. Официальный сайт Федерального агентства по управлению государственным имуществом. URL: http://www.rosim.ru.

Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.П. Гришаева "Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и оперативного управления" включен в информационный банк.

Гришаев С.П. Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и оперативного управления // Гражданин и право. 2010. N 1. С. 81 - 87.

Дмитриева О.Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. N 1. С. 13 - 27.

Дойников И.В. Управление государственной собственностью: Уч. пособие / Рос. акад. образования Моск. психол.-соц. ун-т. М.: Изд-во моск. психол.-соц. ин-та; МОДЭК, 2012. 183 с.

Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 158.

Фролов А. Аренда как инструмент управления государственным имуществом. Государственная служба. 2013. N 6. С. 42 - 44.

Www.consultant.ru

Глава 3. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Содержание, состав и структура

Муниципальной собственности

Если на макроуровне и микроуровне задачи и механизмы осуществления экономического управления достаточно четко сформулированы и определены, то на мезоуровне ситуация не так ясна. Неясность определения задач управления на мезоуровне касается прежде всего управления территориальными экономическими системами, к которым относятся как отдельные регионы, так и муниципальные образования. Каждое муниципальное образование в своей структуре - однородная субстанция с точки зрения осуществления управленческих задач.

Таким образом, региональное управление, имея в своей основе разнообразные системы муниципального управления, является взаимозависимой структурой, объединенной по территориальному признаку: регион состоит из множеств муниципальных образований и муниципальные образования в своей совокупности образуют регион. При этом структуры собственности региона и муниципального образования имеют разные корни: муниципальное образование включает муниципальный жилищный фонд и предприятия муниципальной формы собственности, а региональная экономика базируется на государственной форме собственности.

Для понимания такой проблематики каждая отдельная система управления ниже будет разбираться более детально, на таком сравнительном анализе выявляются особенности и различия этих систем. Каждый из этих уровней является важным стабилизатором в управляемости экономическими процессами на конкретно выделенной территории.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предложили формулировку понятия муниципального образования как территории, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Организация экономической структуры местного самоуправления включает следующие объекты муниципального управления:

- предприятия муниципальной формы собственности;

- предприятия частной формы собственности на территории муниципального образования;

- предприятия совместной муниципально-частной формы собственности.

Следовательно, основным принципом экономического управления муниципальным образованием является организационный принцип корпоративности, являющийся частью мезоэкономического уровня, т.е. привязанным к территории муниципального образования <50>.

--------------------------------

<50> Соловьев С.Г. Муниципальное право России: Учебник. М.: НИЦ Инфра-М, 2013. ЭБС "Знаниум".

Критериями достижения качества муниципального управления являются хороший уровень развития местной экономики и благосостояние населения. Орган местного самоуправления должен работать с целью улучшения качества жизни людей на конкретной территории, решая вопросы местного значения, с учетом всех экономических, национальных и географических особенностей. Такая работа муниципальных органов управления существенным образом оказывает влияние на развитие региона, или, иначе говоря, - на мезоуровень экономики <51>.

--------------------------------

<51> www.mgi.ru, www.rosim.ru - Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие муниципальной собственности впервые появляется в 1991 году (Закон "О местном самоуправлении", Закон "О собственности в СССР", Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения ее реальным содержанием стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Сам по себе факт исключения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не способен полностью обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты имущественных отношений и права собственности способны реально осуществлять местное самоуправление, т.е. эффективно, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, лишь при условии наличия надежной финансово-экономической базы.

Из содержания части 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации" <52> (далее - Закон о местном самоуправлении) усматривается, что экономическую основу местного самоуправления составляют три относительно самостоятельные группы объектов: находящееся в муниципальной собственности имущество; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований.

--------------------------------

<52> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.

Состав муниципального имущества складывается в результате двух происходящих разнонаправленных процессов - муниципализации и демуниципализации (приватизации). Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для:

- решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении;

- осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

- осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.

Определяющим важным является то, что состав муниципального имущества конкретизируется применительно к двум уровням (типам) муниципальных образований - поселенческому и районному. Каждый из этих уровней имеет свой собственный перечень вопросов местного значения; есть различия в компетенции органов местного самоуправления. Сообразно этому и распределяется муниципальное имущество. Автор настоящей статьи не ставит перед собой цель - представить полный перечень муниципального имущества по каждому из двух уровней муниципального образования, поскольку придерживается позиции его открытого характера, а также учитывает факт подробного определения этого перечня в ст. 50 Закона о местном самоуправлении.

Можно согласиться с утверждением, согласно которому имущественные права муниципальных образований включаются в понятие "муниципальное имущество" и, таким образом, не являются самостоятельным составным элементом муниципальной собственности, и, соответственно, не образуют собой самостоятельный составной элемент в системе объектов муниципальной собственности.

Деление муниципального имущества на отдельные составляющие имеет практическое значение. Часть 1 ст. 215 ГК РФ гласит: "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью". Если суммировать муниципальное имущество и средства местного бюджета, которые не закреплены за муниципальными учреждениями и предприятиями, то они в своей совокупности образуют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Таким образом, муниципальная казна плюс имущество, переданное муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, в совокупности дают весь массив, именуемый "муниципальное имущество". Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 239 исходит, на наш взгляд, из более прогрессивного подхода к пониманию казны муниципального образования, поскольку определяет, что казной является муниципальное имущество - как закрепленное за предприятиями и учреждениями, так и не закрепленное (распределенная и нераспределенная казна). Вместе с тем, вступление в действие указанных положений ГК РФ неминуемо создаст коллизию, связанную с пониманием казны в публично-правовых отношениях.

Так, например, в соответствии со ст. 102 Бюджетного кодекса Российской Федерации <53> (далее - БК РФ) муниципальный долг обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Поскольку в настоящий момент согласно положениям ст. 215 ГК РФ имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, в состав казны не входит, оно и не будет участвовать в обеспечении муниципального долга.

--------------------------------

<53> Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Еще одна область, где деление всего состава муниципального имущества на имущество казны и имущество унитарных предприятий и учреждений имеет важное прикладное значение - это отношения ответственности. Согласно ст. ст. 70 и 76 Закона о местном самоуправлении органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только перед населением муниципального образования и перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, выявление в системе объектов права муниципальной собственности отдельных составляющих и их четкое, а главное - единообразное понимание имеют важное прикладное значение при решении вопросов обеспечения муниципального долга и гражданско-правовой ответственности, возмещения ущерба, причиненного действиями органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых - некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

- путем приобретения имущества на основании договора купли - продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

- путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

- путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

- путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

- путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

- путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

- путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

- иными способами, предусмотренными действующим законодательством.