Разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов

Это разграничение устанавливается, как известно, группой ста­тей. Данный вопрос - один из самых сложных как в конституцион­ной теории, так и в реальной жизни. Статья 71 Конституции РФ от­носит к предмету ведения РФ федеральную государственную собст­венность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического раз­вития РФ; федеральные налоги и сборы (в том числе экологиче­ские); федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сооб­щения, деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защиту террито­риального моря, исключительной экономической зоны и континен­тального шельфа РФ; уголовное и гражданское законодательство; метеорологическую службу, стандарты, геодезию и картографию; федеральную государственную службу. Предмет совместного веде­ния по ст. 72 включает: обеспечение правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения зем­лей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграни­чение государственной собственности; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников исто­рии и культуры, осуществление мер по борьбе с катастрофами, сти­хийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, ад­министративное, земельное, водное и лесное законодательство, зако­нодательство о недрах, об охране окружающей среды, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочис­ленных этнических общностей.

Независимо от разграничения предметов ведения в соответствии со ст. 114 Правительство РФ обеспечивает проведение единой госу­дарственной политики в области экологии, несомненно имея кон­ституционные основания так или иначе внедряться в предмет веде­ния субъектов Федерации.

Таким образом, структура предметов ведения РФ и ее субъектов сама по себе сложная, вдобавок на всех уровнях в компетенцию всех субъектов включается защита прав и свобод граждан (конечно, и экологических).

При анализе этих норм Конституции РФ следует учитывать и со­держание Федеративных договоров от 31 марта 1992 г. о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти РФ и органами власти суверенных рес­публик в составе РФ; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наконец, органами власти автономной области и автономных округов РФ, а также договоры с отдельными субъектами РФ.

Личностный уровень. Статья 42 Конституции РФ, как и ряд со­седних статей, начинается словом «каждый». В ней говорится о пра­ве на благоприятную окружающую среду, достоверную информа­цию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоро­вью или имуществу экологическим правонарушением. Эта норма не имеет аналогов в конституциях советского периода. Ее включение в текст Конституции РФ отражает современные тенденции расшире­ния круга основных прав и свобод человека и обеспечения их наи­более высоким уровнем защиты (конституционным), повышает зна­чение экологических прав в системе прав и свобод человека. Право каждого на благоприятную окружавющую среду внешне носит дос­таточно абстрактный характер, но означает право требовать установ­ления законодательных, организационных и иных мер по охране ок­ружающей среды, улучшению ее качества, что, конечно, не может быть в настоящее время осуществлено полностью. Другие пра­ва — на информацию и возмещение ущерба — реализуются в несколь­ких направлениях на основе специального экологического законода­тельства, в котором содержатся предписания о праве граждан на получение информации о состоянии окружающей среды, ее загряз­нении, изменениях, факторах, влияющих на эти процессы, последст­виях и т. п., а также об обязанностях органов государственной вла­сти и управления, их должностных лиц предоставлять такую инфор­мацию, наконец, в нормах, предусматривающих ответственность за сокрытие и фальсификацию экологической информации (ст. 237 УК РФ). Право граждан на возмещение вреда, причиненного эколо­гическим правонарушением, также закрепляется в актах специаль­ного экологического законодательства, и судебная практика послед­них лет наглядно свидетельствует об определенных успехах в этом направлении. Статья 42 Конституции РФ, даже с учетом реальных процессов развития российского общества, юридически обеспечива­ет равенство экологических прав граждан Российской Федерации с

гражданами любых иных стран в условиях глобального воздействия на природу. Каждый в России имеет право на- такое благоприятное состояние окружающей среды, какое может быть достигнуто совре­менной цивилизацией.

4. Конституционное экологическое право за рубежом (краткая справка)

В последние годы за рубежом, например в ФРГ, активно разра­батываются вопросы конституционной охраны окружающей среды и конституционной защиты экологических прав граждан. Особый интерес представляет попытка построить модель конституционного экологического государства, т. е. дополнить классические его эле­менты (правовое, социальное, демократическое, гарант безопасно­сти) пятым элементом - экологическим, что не обязательно должно находить прямое выражение в тексте уже написанной и действую­щей конституции, но может быть результатом интерпретации кон­ституционных норм. Это особенно важно при закреплении обязан­ности государства защищать окружающую среду и нести ответствен­ность в этой сфере перед своими гражданами. Такой подход воспринят и реализован не только отдельными европейскими госу­дарствами, но и признается Европейским Союзом в целом. Различа­ются лишь формы защиты. В некоторых странах в конституциях за­креплена обязанность защищать окружающую среду, в других — пра­во граждан на здоровую окружающую среду, в третьих защита окружающей среды провозглашается государственной целью. Так, право граждан на благоприятную окружающую среду установлено Конституцией Португалии, Основным Законом Земли Бранденбург. Обязанность государства защищать окружающую среду закреплена в конституциях Австрии, Греции, Швейцарии, Голландии, Испании, Португалии, стран Балтии, Германии, Польши. Кроме того, в 1994 г. в Основной Закон ФРГ была введена новая ст. 20а «Государ­ственная цель — охрана окружающей среды», что свидетельствует о важном шаге на пути к построению конституционного экологиче­ского государства. Конечно, всегда возникает вопрос о гарантиях реализации конституционных норм. Достаточно вспомнить ст. 18 Конституции СССР 1977 г. (брежневской), к тексту которой трудно было бы иметь претензии и сегодня. Следует полагать, что объек­тивная необходимость охраны окружающей среды, снижения угроз экологической безопасности и уровня техногенных рисков вынудит отдельные государства, в том числе Россию, к дальнейшему разви­тию конституционных основ экологического права и созиданию

конституционного экологического, социального, правового и демо­кратического государства в гармонии всех его составляющих.

Рекомендуемая литература:Бриннук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 106-112; Дубовик О. Л., Написанова Я. В. Рецензия на книгу Р. Штайнберга «Экологическое конституционное государство».— Государство и пра­во. 2000, №1, с. 126—127; Экология. Юридический энциклопедический .словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999, с. 168-169; Договоры между РФ и ее субъекта­ми.-Экологическое право России. Сборник нормативных актов (Сост. Волков Г. А., Голиченков А. К.). М., 1997; Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б. Н. Топор-нина. М., 1998; Проблемный комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. А. Чет-вернина. М. 1997.

Экологические права граждан

Экологические права граждан — это совокупность закрепленных в международных актах, Конституции РФ, специальном экологиче­ском и смежном с ним законодательстве прав индивида, т. е. челове­ка и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окру­жающей средой и обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере. В литературе и особенно на практике иногда склонны недооценивать экологические права индивида, объ­являя их простой декларацией. Для юриста это совершенно непри­емлемо. Экологические права индивида закреплены в Конституции РФ, в ряде отраслей права и представляют собой правовые предпи­сания, которые: а) обращены к законодателю и определяют содер­жание экологической политики и иных правовых норм; б) формиру­ют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений; в) являются инструментом прямого воздей­ствия индивида на экологическую политику и практику.

В литературе (М. М. Бринчук) предлагается классификация эко­логических прав граждан по акту, их закрепляющему, на основные и неотчуждаемые (конституционные или фундаментальные) и иные. К основным он относит право частной собственности на землю и другие природные ресурсы, право на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на ох­рану здоровья и медицинскую помощь (ст. 36, 37, 41, 42 Конститу­ции РФ). Под иными экологическими правами он понимает права в области природопользования и охраны окружающей среды, закреп­ленные в законодательстве, например право на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды, на радиацион­ную безопасность, на пребывание в лесах и т. п. По видам интересов или сторон деятельности он делит права на гражданские (личные),

;&й$^_я

:.^~. -&?Л'.*~-«*Ц*1

•до'-л,{#*у*- •-"

^^а^'1^йМ^,

Ъ&яИ'*,

и политические, культурные, социальные и экономические (участие в референдумах, обжалование решений и действий государственных органов и т. п.).

Неверный взгляд изложен авторами Проблемного комментария к Конституции РФ. Они делят права человека и гражданина на дей­ствительно таковые и юридически бессмысленные декларации, к ко­торым относят, в частности, предусмотренное ст. 41 право на охра­ну здоровья и медицинскую помощь, а также право на благоприят­ную окружающую среду, на экологическое образование и т. п. Причем последние они приводят как пример неверного подхода, вредного для общества по существу.

Экологическое законодательство дает основания для использова­ния и других классификационных критериев. По субъектам эколо­гические права могут разделяться на: 1) закрепленные за общим • субъектом, т. е. всеми индивидами и 2) закрепленные за специаль­ными категориями субъектов, выделенными по профессиональному или иным признакам, или за гражданами, проживающими на от­дельных территориях. К первой группе относятся конституционные экологические права, которые конкретизированы в экологическом законодательстве. Например, Закон «Об охране окружающей при­родной среды» от 19 декабря 1991 г. в ст. 11 устанавливает право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей сре­ды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Это право обеспечивается нормированием, страхованием, возмещением вреда, государствен­ным контролем. В ст. 12 речь идет о правах граждан на создание об­щественных объединений по охране природы и участие в их дея тельности, на участие в собраниях, митингах, пикетах, референдумах и проч., на обращение с жалобами и заявлениями по вопросам охра­ны окружающей среды. Эта же статья устанавливает требование пре­доставления экологической информации; требования отмены в адми­нистративном или судебном порядке хозяйственных решений, приос­тановления и прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на здоровье человека и окружающую среду; право на предъявление исков о возмещении ущерба в связи с экологическими правонарушениями, а также воз­можность привлечения к ответственности за их совершение.

Вторая группа прав подробно регламентируется в ряде законода­тельных актов. Например, Федеральный закон «Об уничтожении хи­мического оружия» в гл. 5 предусматривает права граждан, прожи­вающих и работающих в зонах защитных мероприятий, на безопас­ные условия проживания и труда, коллективную и индивидуальную защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных си-

туаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтоже­нию химического оружия, а также на благоприятную окружающую среду; на получение социальных льгот и компенсаций; на медицин­ское обслуживание (бесплатное поликлиническое, консультатив­но-диагностическое обследование, при соответствующих услови­ях - на бесплатные медицинскую помощь и приобретение лекарств, а гражданам л возрасте до 18 лет по медицинским показаниям — на обеспечение ежегодными путевками в оздоровительные учрежде­ния, в том числе санаторного типа, с оплатой не более 10% стоимо­сти путевки), на возмещение вреда здоровью и имуществу (послед­нее распространяется и на юридических лиц); на бесплатное получе­ние информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия от уполномоченных органов и должностных лиц путем запроса таковой; наконец, право доступа (посещения в ознакомительных целях) на объекты хране­ния химического оружия и объекты его уничтожения.

В серии законов о социальной помощи гражданам, пострадав­шим от воздействия радиации вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС, п/о «Маяк», ядерных испытаний на Семипалатин­ском полигоне, а также гражданам из подразделений особого риска установлены права на: денежные и материальные компенсации и льготы за ущерб, причиненный их здоровью и имуществу, за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на терри­тории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни; бесплатное обязательное медицинское страхова­ние со специальной базовой программой и обязательное медицин­ское наблюдение на протяжении всей жизни, медицинские и лекар­ственные услуги, а гражданам до 18 лет —на бесплатное санатор­но-курортное лечение и бесплатный проезд до места лечения, на медицинскую помощь, приобретение лекарств, ежегодный бесплат­ный отдых в оздоровительных лагерях, на получение пособий, вы­плату компенсаций за потерю кормильца и др., а также право на информацию по вопросам, касающимся катастрофы, уровней за­грязненности местности, где они проживают, степени загрязненно­сти продуктов питания и имущества радионуклидами и т. п.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 де­кабря 1994 г. в гл. IV устанавливает ряд прав граждан: во-первых, на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, во-вто­рых, на социальную защиту пострадавших, в том числе на защиту жизни, здоровья и имущества в случае возникновения чрезвычай­ной ситуации, на использование средств коллективной и индивиду-

"-'йфг' _:л^^>

альной защиты, на информацию о риске и мерах безопасности, на возмещение ущерба, медицинское обслуживание и т. д.

Таким образом, основные конституционные экологические пра­ва—на информацию о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба как такового либо в порядке мер социальной и медицинской помощи — получили широкое развитие в специальном экологическом законодательстве. Содержание указанных прав подробно рассматри­вается в юридической литературе. Они в большей или меньшей сте­пени гарантируются государством и реализуются в жизни (см. также: Конституционное право собственности на землю и другие природные ресурсы. Право на достоверную экологическую информацию. Право граждан на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу человека экологическим правонарушением).

Рекомендуемая литература: Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998. с. 132—160; Васильева М. И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. М., 1996; Комментарий к Конституции РФ / Под ред Б. Н. Топорника. М., 1997, с. 291—300; Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. с. 234—298.; Яковлева О А., Мищенко В. Л.. Устюко-ва В В. Как защитить ваши экологические права: руководство для граждан и непра­вительственных организаций. М., 1996.

6. Право на достоверную экологическую информацию

Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено в Конституции РФ и ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность озна­комления с документами и материалами, если иное не предусмотре­но законом. По ст. 42 Конституции, каждый имеет право на благо­приятную окружающую среду, достоверную информацию о ее со­стоянии. Таким образом, Конституция РФ достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную эколо­гическую информацию, одновременно создавая базу для более под­робной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже проведена в действующих законах и иных нормативно-правовых актах. Например, в федераль­ных законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии насе­ления», «О радиационной безопасности населения» (ст. 23) и др.

Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предпи­саний. Во всяком случае следует:

а) установить, что данное лицо запрашивает информацию, дей­
ствительно необходимую для определения благоприятного или не­
благоприятного состояния окружающей среды, либо информацию о
фактах, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Пуб­
личная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору
информации, входящие в профессиональные обязанности различ­
ных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать
факты для участников гражданского процесса и пр.);

б) определить порядок и процедуры доступа к информации,
обеспечивающие ее сохранность в целях последующего использова­
ния, решить вопрос о возмездности предоставления информации;

в) установить режим и цели использования полученной инфор­
мации с тем, чтобы она не могла нанести вред другим субъектам
права. Все эти процедуры должны быть основаны на законе.

7. Право граждан на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу человека экологическими правонарушениями

Данное право закреплено в ст. 42 Конституции РФ 1993 г. наряду с другими важными экологическими правами — на достоверную ин­формацию о состоянии окружающей среды и на благоприятную ок­ружающую среду. На более высоком уровне оно закрепило и развило сформулированное в Законе РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» право на возмещение в судебном или административ­ном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате за­грязнения окружающей природной среды и иных вредных воздейст­вий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф (ст. 11). Это является конституционной гарантией положений, содержащихся в ст. 89-90 Закона, котррые устанавливают правила и порядок возме­щения вреда.

Важнейшие из них: принцип возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением, в полном объеме; определение источника причинения вреда как не­благоприятного воздействия окружающей среды, вызванного дея­тельностью предприятий, организаций, т. е. хозяйственной деятель­ностью, а в случае причинения вреда здоровью —и деятельностью отдельных граждан; установление судебного порядка защиты права граждан на возмещение вреда их здоровью или имуществу; допол­нительная возможность обращения граждан в суд с исковым требо­ванием о прекращении экологически вредной деятельности, причи­няющей вред здоровью и имуществу.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» оп­ределяет и иные положения. Так, для исчисления объема ущерба,

причиненного имуществу, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и произ­водственных помещений, оборудования и иного имущества, и упу­щенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий. При определении величины вреда здо­ровью граждан учитываются: степень утраты трудоспособности по­терпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, про­фессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невоз­можностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.

С иском о возмещении вреда здоровью в суд могут обращаться потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественная организация (объединение)-в интересах потерпевшего в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 г.

Рекомендуемая литература: Васильева М. И. Судебная зашита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. М., 1996: Захарченко Т. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994: Охрана окру­жающей среды. Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В. В. Петро­ва и В. П. Ворфоломеева. М., 1993.