Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы и формы собственности

В соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ субъектами права собственности могут быть государство, муниципалитеты, граждане и их объединения. Это значит, что действующая Конституция РФ ус­тановила частную собственность на землю и иные природные ресур­сы. На ее основании действует целый ряд законов и иных норматив­но-правовых актов, определяющих пределы и особенности этой фор­мы собственности. Здесь надо учесть, что: а) вопросы частной собственности на землю и иные природные ресурсы вызывают в об­ществе острую полемику; б) ее законодательная база крайне про-бельна и недостаточна, она находится в состоянии становления; в) режим частной собственности в этих случаях должен быть прибли­жен к публично-правовому и находиться под жестким контролем (государственным и общественным).

Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы подразделяются следующим образом: государство — Российская Феде­рация и субъекты Федерации; муниципалитет — органы местного са­моуправления; граждане — физические лица, обладающие статусом граждан (правда, ч. 1 ст. 36 не указывает, о каких гражданах она го­ворит); объединения с определенными особенностями - юридические лица, участниками которых в специфическом качестве могут быть и органы (или, точнее, в которых государство может участвовать через свои органы либо быть собственником юридических лиц).

Эти предписания в известном смысле конкретизирует ГК РФ¹. Следует иметь в виду, что фактически и юридически может отсутст-

¹ Часть 2 ст. 212 ГК «Субъекты права собственности» называет граждан, юридиче­ских лиц. Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования. Часть 3 (абз. 2) подчеркивает, что законом определяются виды имущества, которые могут нахо­диться только в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 2 ст. 214 гласит: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в соб­ственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются го­сударственной собственностью». Отсюда и право государственной собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также уста­навливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 19 июля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060) также в качестве собственников земли называет Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования и пере­числяет основания включения земельных участков в федеральную, муниципальную и собственность субъектов РФ. 70

вовать связь между формой собственности. Государство в лице, на­пример, субъекта Федерации или РФ, может создать унитарное предприятие, собственником которого оно является в граждан­ско-правовом смысле. Но унитарное предприятие в принципе впра­ве приобрести землю для производственной или иной необходимо­сти, которая также в конституционном смысле может стать собст­венностью либо субъекта Федерации либо Российской Федерации.

В таких случаях, а это типовые ситуации, понятие государствен­ной собственности означает субъектную принадлежность земли и природных ресурсов, но еще не определяет реальное содержание права собственности, исключая, разумеется, право отчуждения этих объектов или временной их передачи иному владельцу, например на правах аренды.

В итоге следует различать два вида осуществления собственно­сти — в публично-правовой форме и в частноправовой. Государству и его органам, по их конституционной природе, наиболее свойст­венно осуществление права собственности в публично-правовой форме, обеспечивающей реализацию суверенитета над территорией страны и природоохранительной функции. Но оно может в необхо­димых случаях, как это и происходит в действительности, вести хозяйственную деятельность на рынке, эксплуатируя, например, нефтяные ресурсы страны, а может передавать эту функцию юриди­ческим лицам, действующим в рамках частного права, в частнопра­вовой форме. В свою очередь вполне допустима деятельность юри­дического лица в частноправовой форме для осуществления приро­доохранительных мероприятий по поручению государства. Такого рода практика обычна в условиях рыночной экономики.

В этом смысле совершенно прав М. М. Бринчук, когда он пи­шет: «Чтобы иметь «природные» деньги, вовсе не обязательно вла­деть и распоряжаться природными богатствами»¹. Он разъясняет, что это достигается с помощью системы платежей и их распределе­ния по уровням и субъектам.

Следовательно, конституционно разграничение государственной и частной собственности на землю и природные ресурсы в принци­пе не может само по себе ограничивать публично-правовую функ­цию государства, во всяком случае в сфере взаимодействия общест­ва и природы. Природоохранительная, экологическая функция, реа­лизуемая через право природопользования, не может быть ограничена субъектной принадлежностью земли и природных ре­сурсов и формой собственности. Она осуществляется исходя из по­требностей и возможностей общества. Ни в одной стране с разви-

' Бринчук М. М. Указ соч. с. 187.

той рыночной экономикой собственник земли не может воспрепят­ствовать ее защите от эрозии, хотя ему, -как и государственному субъекту, могут быть возмещены причиненные этим убытки, разуме­ется, при наличии оснований.

Вместе с тем субъектное разграничение и установление на отрас­левом уровне права действовать в публично-правовой либо частно­правовой форме определяет условия осуществления права природо­пользования как в целом, так и применительно к различным объек­там, целям и видам.

Это же относится и к иным целям, способам и субъектам исполь­зования земли и природных ресурсов. Так, гражданам, проживаю­щим на морском побережье, в общем, безразлично, кто огораживает пляжи - частный собственник или санаторий для высокооплачивае­мой бюрократии, фермер или военно-охотничье хозяйство. Во всех случаях, независимо от субъектной принадлежности или формы соб­ственности, пользование природными объектами должно соответство­вать соблюдению экологических и иных интересов общества.

Исходя из понимания права государственной собственности в объективном смысле следует учитывать, что в настоящее время воз­никает довольно -много теоретически и политически сложных во­просов при анализе института права государственной собственности на природные ресурсы. Федеральный закон от 19 июля 2001 г. снял только небольшую их часть.

Государственная собственность на природные ресурсы делится на федеральную, муниципальную и субъектов РФ.

Вопросы ведения в сфере права собственности на природные ресурсы

Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному веде­нию РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей определяются объекты федеральной собствен­ности — федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ; поря­док их использования; определение статуса и защита территориаль­ного моря, исключительной экономической зоны и континентально­го шельфа РФ; метеорологическая служба; геодезия и картография.

При этом выделяются объекты федеральной исключительной собственности.

Так, Водный кодекс РФ относит к ним: расположенные на тер­ритории двух и более субъектов РФ поверхностные и подземные водные объекты; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд оборо­ны, безопасности, федеральных энергетических и транспортных

систем, иных государственных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб (т. е. пере­ходящих для нереста из морских вод в пресные и наоборот); транс­граничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся осо­бо охраняемыми природными территориями федерального значе­ния либо их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Муниципальная и частная собственность допускается только на.обо­собленные водные объекты.

Еще более жестким является решение вопроса о праве собствен­ности на такой природный ресурс, как леса. По ст. 19 Лесного ко­декса лесной фонд и расположенные на землях обороны леса нахо­дятся в федеральной собственности, а субъекты РФ по ст. 47 обла­дают полномочием на «участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом» на соответствующих территориях. Статья 12 Кодекса запрещает оборот лесного фонда, куплю-продажу, залог и совершение других сделок с ним.

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает государ­ственную собственность на объекты животного мира (ст. 4) и указы­вает, что к федеральной собственности могут быть отнесены редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных а также занесенные в Красную книгу РФ; обитающие на особо охраняемых территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отноше­нии видам; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ. Как видно из этого перечня, критерии отнесения объектов животного мира к государственной собственности различ­ны; это и суверенные права России, и заключенные договоры, и особые статус или режим места обитания животных. К муниципаль­ной, частной, иным формам собственности могут быть отнесены лишь объекты животного мира, изъятые из среды обитания в уста­новленном порядке.

Как уже отмечалось, ст. 72 Конституции к предметам совместно­го ведения относит: вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользова­ние; охрану окружающей среды и экологической безопасности и другие вопросы. Субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъек-

ты, муниципальные образования. В соответствии с Федеральным за­коном «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. это право возникает с момента государственной регистрации, основанием которой являются акты Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков — объектов государст­венной деятельности и вступившие в законную силу судебные реше­ния по спорам, связанным с разграничением государственной собст­венности на землю.

В качестве основания включения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных трех субъектов возни­кает право собственности, используются следующие критерии: 1) статус земель; 2) их целевое назначение; 3) принадлежность недви­жимого имущества, расположенного на земельном участке, или по­лученный им статус в результате приватизации; 4) наличие под по­верхностью земельного участка участков недр федерального значе­ния. Таким образом, экологические критерии для решения вопроса о разграничении государственной собственности на землю не ис­пользовались. По первому критерию принимается во внимание два обстоятельства — вид земель и их значение, форма собственности на водные объекты. То есть к федеральной собственности относятся: а) земли лесного фонда; б) земли особо охраняемых природных тер­риторий федерального значения; в) земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; г) земли обороны и безопасности. Этот же критерий используется в комплексе с другими. Так, земли сельскохозяйственного назначе­ния, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики и космического обеспече­ния, энергетики и иного назначения (т. е. в основном используемые для реализации полномочий, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ), а также природоохранного, рекреационного и историко-куль­турного назначения и земли водного фонда должны отвечать сле­дующим условиям. Во-первых, на них может быть расположено не­движимое имущество, находящееся в федеральной собственности, во-вторых, земельные участки могут быть предоставлены органу го­сударственной власти РФ, его территориальному органу или госу­дарственному унитарному предприятию (учреждению и т. п.), соз­данному органом государственной власти РФ, либо, в-третьих, на этих участках располагается приватизированное недвижимое имуще­ство, которое до приватизации находилось в собственности РФ (ана­логичным образом решается вопрос о землях запаса), и, наконец, в-четвертых, ценность и перспективность запасов полезных ископае­мых.

Право собственности на земельные участки у субъектов РФ воз­никает по тем же основаниям с учетом поправок на региональное значение земель и объектов, на них находящихся. Кроме того, сюда входит фонд перераспределенных земель.

Право собственности муниципальных образований возникает по аналогичным основаниям с учетом местного значения земель, но статус недвижимого имущества определяется в Законе как находя­щегося в муниципальной или частной собственности. Кроме того, критерием выступает предоставленность земельного участка, находя­щегося в государственной собственности, гражданину или коммер­ческой организации, органу местного самоуправления, муниципаль­ному унитарному предприятию или учреждению, иной некоммерче­ской организации, которые созданы органами местного самоуправления. Естественно, все эти земельные участки не должны подпадать под признаки относящихся к собственности РФ и ее

субъектов.

Решая данную проблему, законодатель учитывал специфику го­родов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, для ко­торых в целях сохранения единства городского хозяйства основания возникновения права собственности удваиваются (как субъекта Фе­дерации и комплекса муниципальных образований).

Процесс разграничения делится на несколько этапов: вначале фе­деральный орган исполнительной власти по имущественным отно­шениям совместно с иными федеральными органами составляет пе­речни земельных участков федеральной, муниципальной собствен­ности и собственности субъектов РФ; затем перечни, касающиеся их, согласуются с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; после согласования они, как и федераль­ный перечень, утверждаются Правительством РФ; наконец, сведе­ния о земельных участках, включенных в перечни, вносятся в доку­менты государственного земельного кадастра.

Споры между субъектами государственной собственности на землю о ее разграничении разрешаются заинтересованными сторо­нами с использованием согласительных процедур и только при от­сутствии положительного результата рассматриваются в суде.

Установленный в Законе порядок разграничения государствен­ной собственности на землю вводится на территории РФ с 17 янва­ря 2002 г., т. е. через шесть месяцев после подписания Закона, и распространяется на правоотношения, возникшие после введения его в действие, т. е. не имеет обратной силы.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М„ 1998, с. 164—194; Краков О. И. Право частной собственности на землю. М.,

2000.