Понятие, виды, формы, функции, методы и экологического управления

Понятие. В литературе и в текстах законодательных актов встре­чаются термины «управление охраной окружающей среды», «управ­ление взаимодействием общества и природы», «управление природо­охранительной деятельностью», «управление в области использова­ния природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых орга­нами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требо­ваний экологического законодательства. С. А. Боголюбов кратко оп­ределяет экологическое управление как совокупность органов и спо­собов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управ­ление субъектов М. М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфиче­ские методы, способы, задачи. Осуществляют их разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, которые присущи тому или иному виду управления; ино­гда они могут совпадать или реализовываться на основе координа­ционной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государст­венное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды оз­начает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лица­ми в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

В литературе также встречается указание на формы экологиче­ского управления как его внешние проявления: акты управления, ад­министративные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях — социально-экономиче­ском, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов, его осуществляю­щих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, кото­рые используются для реализации функций.

Функция управления — закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охра­ны окружающей среды и использованию природных ресурсов. ,

В литературе выделяют различные «наборы» функций экологиче­ского управления. Так, М. М. Бринчук относит к ним: создание сис­темы органов в сфере взаимодействия общества и окружающей сре­ды; подзаконное нормотворчество: координацию деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение природными ресурсами; планирование; экологиче­ское нормирование; экологическую экспертизу; экологическое ли­цензирование; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных ресурсов, окружающей среды в целом и вредных воздей­ствий на них; экологическое воспитание и образование; контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природо­пользования и охране окружающей среды.

С. Б. Горельцев подразделяет функции на три категории: 1) соб­ственно управленческая деятельность по организации, общему руко­водству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводя­щаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, испол­нению и применению решений; 2) планирование, прогнозирование и координация; 3) учет, контроль и надзор. Авторы одного из посо­бий разделяют функции управления в сфере экологии на три кате­гории: собственно управленческая деятельность — организация, об­щее руководство, оперативно-распорядительная работа, издание нор­мативных актов и их изменение; планирование, прогнозирование и координация (территориальная, межотраслевая, межведомственная и внутриведомственная) природоохранительной деятельности; учет,

надзор и контроль.

Кроме того, их можно разделить по содержанию — на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление, неза­висимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь орга­нам государственного экологического управления. Соответственно, в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, коорди­национная, контрольная функции, а также планирование, информа­ционное обеспечение иных органов власти и управления, всех заин­тересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства,

в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применений санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окру­жающей среды и размещение отходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использо­вания природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предо­ставление и прекращение права природопользования.

Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого под­хода к его решению. Например, что такое экологическая эксперти­за — отдельная функция управления, правовой инструмент (средст­во) предупреждения негативных воздействий на окружающую сре­ду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии? Яв­ляются ли экологические страхование и аудит функциями управле­ния или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?

По всей видимости, функции государственного экологического управленил следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной вла­сти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления при­родопользованием и охраной окружающей среды либо путем указа­ния на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управ­ленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими право­выми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограни­чения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.). Исходя из этих признаков к функциям можно от­нести: а) определение стратегии (принятие государственных концеп­ций) и планирование (в форме федеральных и региональных целе­вых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблю­дение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспре­деление природных ресурсов между пользователями; г) пространст­венно-территориальное устройство природных ресурсов; д) разреши­тельную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду); е) нормотворчество; ж) контроль и надзор; з) разрешение споров (кроме подсудных);

ЯП

Методы управления. Иногда они подразделяются на администра­тивные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; .кономические-создание материальной заинтересованности в над­лежащем экологическом поведении; идеологические — агитация, вос­питание, образование и т. п. По другой классификации - это мето­пы убеждения и принуждения, а также методы обязательных пред­писаний, куда входят и запреты, рекомендации, санкционирование, разрешения, согласования.

Принципы государственного экологического управления являют­ся, с одной стороны, составной частью общих экологических прин­ципов, с другой — подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, в соответствии с которыми строится система органов управления, распределяется компетенция, формулируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять ор­ганы управления.

В целом следует указать, что научный уровень проработанности проблемы государственного экологического управления слабый.