Становление и развитие экологического законодательства Прежде чем говорить об источниках экологического права, целесообразно и полезно выяснить, какой путь прошло развитие экологического законодательства, памятуя о том, что знание прошлого помогает познавать настоящее.
Закон, как известно, закрепляет (регулирует) складывающиеся в обществе отношения в той или иной сфере жизни. Экологическое законодательство регулирует возникающие в обществе отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (экологические отношения). Характер этого законодательства в тот или иной исторический период развития общества определяется спецификой, уровнем складывающихся в нем отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Человек, как уже было сказано, начинает свое взаимодействие с природой с простого потребления продуктов природы для пищи, одежды, строительства жилья и постепенно доходит до своего рода господства над природой. Все более и более осложняющееся взаимодействие общества с природой как в зеркале отражается в принимаемом в нем законодательстве. Хочу подчеркнуть, что это законодательство изначально отражает две стороны взаимодействия человека и природы: взаимодействие в связи с использованием природных ресурсов и в связи с охраной окружающей среды. Соответственно развиваются две ветви этого законодательства: регулятивная (регулирующая отношения по использованию природных ресурсов) и охранительная (регулирующая отношения по охране окружающей среды). В начальный период охранительная ветвь развивается значительно медленнее, чем регулятивная.
Я обращаю на это внимание особо потому, что авторы, рассматривающие вопросы развития экологического законодательства, часто сводят это законодательство к охранительной ветви. Напомню еще раз, что экологическое законодательство регулирует всю совокупность отношений, возникающих в обществе по поводу природы: и отношения по использованию и отношения по охране.
Для удобства изложения и восприятия историю развития экологического законодательства России целесообразно разделить на три периода: дооктябрьский, советский и современный.
2.1.1. Дооктябрьский период
Исследователи проблемы развития российского законодательства дооктябрьского периода сходятся во мнении о том, что экологическое законодательство этого периода берет свое начало со времен краткой редакции Русской Правды, так называемой Краткой Правды (XI–XII вв.).1
Первоначально это законодательство представляло собой фрагменты норм, берущих под охрану владельческие интересы собственников земли и других природных ресурсов. Например, ст. 69 пространной Правды (XIII век) на этот счет содержала такую норму: «Аже украдеть кто бобр то 12 гривен штрафа». Штраф взыскивался в пользу князя, боярина. При отсутствии свидетелей преступления (оставлены разрушенные норы, например), могущих указать на виновного, ответственность несла крестьянская община, на территории которой совершена кража. Она сама должна была найти вора или выплатить штраф.2
За порчу княжеской борти с пчелами ст. 32 Краткой правды предусматривала штраф в 3 гривны, а умышленную рубку дуба с бортью (пчелами) – 12 гривен в пользу князя.3
В период феодальной раздробленности России многие русские князья предоставляют природные ресурсы, находящиеся в их владениях, в пользование других лиц, в основном монастырей. Так, нижегородский князь Борис Константинович в 1395 году разрешил Спасско-Благове-
щенскому монастырю ловить рыбу на реке Суре и в озерах его владения. Дмитровский князь Петр Дмитриевич (1423 г.) предоставил право Троицко-Сергиеву монастырю ловить бобра и рыбу на реке Воре. В этот период появилось много других княжеских жалованных грамот, разрешавших монастырям пользоваться природными богатствами княжеских вотчин.
В XVI веке появляются основанные на обычном праве нормы, закрепляющие за жителями конкретных деревень находящиеся в их фактическом владении земли со всеми природными объектами. В таком порядке Судебник 1589 года закрепил владельческие права черносошных деревень русского Севера.
В XVII веке продолжается природоохранная деятельность на общегосударственном и на местном уровнях. Особенно это видно на примере защиты бортных угодий. По писцовому наказу 1622 года, писцам придавались полномочия проводить сыск о порче бортных деревьев и штрафовать виновных. О защите пчел принимались грамоты и в отдельных городах.
Постепенно берется под охрану и лес. Вначале это были главным образом леса в засечной черте, образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Сохранность лесных массивов была связана с пушным промыслом.
В XV–XVII веках появляются нормы, регулирующие или запрещающие охоту в определенных угодьях или районах, на определенных животных. Делалось это главным образом для сохранения мест великокняжеской охоты. Места царской охоты объявлялись заповедными для других, что объективно способствовало сохранению диких зверей и птиц. В Сибири запрет охоты на соболя, например, преследовал цель сохранения пушного промысла на этого зверя и пополнения за счет этого государственной казны.
В XVII веке начинают принимать меры по охране рыбных запасов.
Соборное уложение 1649 года берет под охрану рыбу в частных владениях. За лов рыбы в чужом водоеме в третий раз виновнику могли отрезать ухо.
В законодательстве допетровских времен специальных нормативно-правовых актов экологического направления принято не было. Законодательство защищало в основном владельческие интересы, интересы царствующих особ, фискальные интересы государства и во многом носило локальный характер.[20]
Значительный вклад в дело охраны лесных ресурсов внес Петр I.
В соответствии с его указами были взяты под охрану дуб и корабельная сосна, запрещена рубка водоохранных лесов вокруг Петербурга и Москвы и др.
В новой редакции Лесного устава России (1888 г.) было определено понятие защитных лесов, к которым относились леса, защищающие населенные пункты от песчаных наносов, берегоохранные леса, горные леса.
С развитием заповедного дела появляются первые нормативные акты, определяющие режим заповедников, например, об установлении правил об охотничьих заповедниках (1916 г.).[21]
Отдельно хотелось бы сказать о становлении и развитии земельного законодательства. Ростки земельно-правовых норм можно встретить в Русской правде, в Псковской Судной грамоте, Новгородской Судной грамоте. Богатством земельно-правовых норм отличается Соборное Уложение 1649 года.
XVII век в России характеризуется ростом помещичьего и вотчинного землевладения как за счет освоения заброшенных земель, так и за счет пожалований дворцовых и черносошных земель.
Вотчинник[22] имел право распоряжаться землей, а помещик такого права не имел, так как земля ему предоставлялась на время службы. Соборное Уложение 1649 года расширило права помещиков. При выходе в отставку за ним сохранялось так называемое прожиточное поместье. Такое поместье могло быть обменено на другое поместье или на вотчину, передано по наследству.[23] Юридическими документами, подтверждающими права на поместья и вотчины были писцовые и переписные книги.
Соборное Уложение 1649 года ввело такое понятие, как устранение препятствий во владении земельным участком. Ст. 277 Уложения гласит: «А буде кто учнет у себя на дворе ставити хоромы блиско межи соседа своего, и ему тех своих хором на меже соседа своего не ставити, а буде кто на меже хоромы поставит и в том на него будет челобитье[24], и тому хоромы велеть с межи отнесть».
О негаторном иске идет речь и в ст. 278 Уложения. «Также и печи и поварни на дворе, – читаем в ней, – к стене соседа своего никому не делати. А буде кто на дворе у себя сделает печь или поварню и к стене соседа своего, и в том на него от соседа его буде челобитье, и у него ту печь и поварню от стены соседа его отломать, чтобы соседу его от тоя поварни и печи никакова дурна не учинялося».[25]
В Уложении был решен и вопрос о размерах поместий, которыми наделялись за службу государству. Так, в Московском уезде за боярами закреплялось 200 четвертей земли, за человеком, окольничими, думными дьяками – 150, стольниками, стряпчими, дворянами московскими – 100, сотниками московских стрельцов – 50.
Ряд статей Уложения 1649 года (238–243) посвящен земельному сервитуту. Землевладелец, на угодья которого имеют какие-либо права пользования другие лица, вправе требовать, чтобы они не выходили за пределы этих прав. В то же время сам собственник не должен нарушать законных интересов других лиц. Собственник земли, не обремененный сервитутами, вправе использовать ее по своему усмотрению.
Отдельная (Х) глава Соборного Уложения была посвящена судопроизводству. В ней, в частности, указываются документы, которые могли быть доказательством. Это крепости (договоры), писцовые, дозорные и другие книги. В качестве доказательства не исключались свидетельские показания.
Существенный вклад в порядок разрешения земельных споров внесли так называемые судные грамоты, которые были приняты в ряде княжеств России. Так, Псковская Судная грамота в ст. 9, 10 определила, что спор о земле разрешается на основании показаний свидетелей, когда речь идет о пахотной земле. Если свидетели покажут, что истец обрабатывал землю 4–5 лет, то он признается собственником этой земли за давностью владения. Если спор идет о лесном участке, здесь спор о праве собственности разрешается на основании документов, так как доказать давность пользования лесным участком труднее, чем пахотным.[26]
Значительный толчок к развитию земельного законодательства России в дооктябрьский период был сделан рядом манифестов царя Александра II о крестьянской реформе 1861 года.
Согласно манифесту царя Александра II от 19 февраля 1861 года «Об освобождении крестьян» и Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, крестьяне были освобождены от личной зависимости от помещика и при сохранении права помещичьей собственности на землю получили за соответствующие повинности перед помещиком (оброк или отработка) усадебную землю и полевой надел.[27]
С согласия помещика они могли выкупить полевой надел и другие угодья, отведенные им в постоянное пользование. Не часто, но крестьяне пользовались этим правом и постепенно наряду с другими формами собственности на землю в России появилась и собственность крестьян.
Крестьяне помимо повинности перед помещиком (оброк или отработка) за свое освобождение должны были вносить в царскую казну в течение 49 лет выкупные платежи в виде компенсации сумм, выданных Правительством помещикам при освобождении крестьян. До выкупа земли у Правительства крестьяне находились в состоянии временно обязанных. Таким образом, став лично свободными, крестьяне оставались в экономической зависимости как от правительства, так и от помещиков.
Реформа сохранила сложившееся прежде общинное пользование землей и круговую поруку, согласно которой крестьяне за свои повинности несли ответственность перед общиной, а последняя – перед правительством и помещиком. Но крестьянин мог сам непосредственно погашать долги, что было редкостью.
К началу ХХ века в России сложилось множество форм собственности на землю и видов землевладений, основными из которых были следующие. Надельное землевладение (139 млн десятин[28]) в основном (на 80%) было представлено общинным землевладением крестьян. При этом часть земель находилась в неполной собственности крестьян. Такие земли крестьяне могли не только использовать, но и передавать по наследству, сдавать в аренду. Но продавать их могли лишь после полного погашения государственных выкупных платежей. 138 млн десятин занимали казенные земли. Собственником таких земель выступало государство. Казенные земли располагались в основном в Сибири и Северном крае. Частные земли занимали площадь 102 млн десятин. Большей частью этих земель (53 млн десятин) владели дворяне и помещики. 24 млн десятин были собственностью крестьян. Остальная часть частных земель относилась к удельным (в собственности лиц фамилии Романовых), кабинетским (лиц царствующей семьи), монастырским, церковным, городским и т.д.[29]
Основным бичом аграрного сектора дореволюционной России были малоземелье крестьян и общинное землевладение, выйти из которого при круговой поруке было сложно. Покупка земли для большинства крестьян была почти нереальной.
Все это тормозило развитие рыночных отношений в России. Назрела необходимость проведения аграрной реформы, основной частью которой была земельная реформа. Вдохновителем и проводником реформы стал Председатель Совета Министров России П.А. Столыпин. В основу аграрной реформы были положены интересы частной собственности на землю. Крестьянам разрешалось разорвать связь с общиной и получить отрубную[30] или хуторскую земельную собственность, что способствовало бы развитию товарных отношений на селе, росту производительности крестьянского труда, повышению урожайности сельскохозяйственных культур и т.д.
В результате Столыпинской реформы к 1916 году общее число хуторских хозяйств достигло 400 тысяч, а отрубных – 1,2 млн[31]. Реформа значительно расшатала основы общинного землевладения, но она до конца не удалась. Во-первых, крестьяне из-за вековой привязанности к общинам не спешили отделяться от них; во-вторых, реформа не затронула крупных землевладельцев-латифундистов и расслоение в аграрном секторе на малоземельных и крупных землевладельцев сохранилось. Основная идея П.А. Столыпина – соединить работника-крестьянина с землей как основным средством производства в сельском хозяйстве – полностью не была реализована. Этому помешали Первая мировая война и Октябрьская революция.
2.1.2. Советский период
Период этот не однороден. По характеру происшедших изменений
в законодательстве его можно разделить на два подпериода: 1) от
Октябрьской социалистической революции до рубежа 50–60-х годов и
2) с рубежа 50–60-х годов до современного периода.
Подпериод от Октябрьской социалистической
революции до рубежа 50–60-х годов
С победой Октябрьской социалистической революции в решении земельных и других природноресурсовых вопросов произошли коренные изменения. Начало было положено декретом «О земле», принятым Вторым Всероссийским съездом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 26 октября 1917 года,[32] согласно которому частная собственность на землю была отменена, вся земля, ее недра, воды и леса, в чьей бы собственности они не находились, объявлялись всенародным достоянием и переходили в исключительную собственность государства. Купля-продажа, аренда, залог и отчуждение земли и других природных ресурсов каким-либо другим способом были запрещены. Земля предоставлялась только в пользование гражданам и коллективам трудящихся.
Декрет объявил свободу форм землепользования. Оно могло быть индивидуальным (единоличным) и коллективным. Единоличное крестьянское хозяйство было уравнительным, при котором размер предоставляемого земельного участка крестьянскому двору определялся в зависимости от числа работников и едоков в хозяйстве и при изменении указанных данных периодически менялся.
Основные положения Декрета о земле были развиты в декрете ВЦИК РСФСР от 19 февраля 1918 года о социализации земли[33] и утвержденным ВЦИК РСФСР 19 февраля 1919 года положением о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию.[34] Согласно положению все земли в пределах России объявлялись единым государственным земельным фондом.
Законодательство первых лет советской власти значительное внимание уделяло коллективным формам землепользования. По Декрету о социализации земли и положению о социалистическом землеустройстве коллективные хозяйства (сельскохозяйственные коммуны, товарищества по совместной обработке земли и др.) получали различные льготы: им выделялись лучшие земли и т.д. Это была по существу подготовка перехода всех крестьян на путь коллективизации.
22 мая 1922 года ВЦИК РСФСР принимает Закон о трудовом землепользовании[35] и в том же году (30 октября) – первый Земельный кодекс РСФСР,[36] которые вобрали в себя основные идеи законов первых лет. Вместе с тем они отвечали и задачам регулирования земельных отношений в связи с введением в стране новой экономической политики (НЭП), в частности, создавали необходимые условия для укрепления единоличных крестьянских хозяйств как основной формы хозяйствования на селе того периода. Одновременно названные законы были направлены и на дальнейшее укрепление коллективных хозяйств, на борьбу с кулаками путем ограничения их землепользования трудовыми нормами.
Земельный кодекс 1922 года предусмотрел деление единого государственного земельного фонда на категории в зависимости от цели использования (городские, сельскохозяйственные и др.).
Основные положения ЗК РСФСР получили развитие в Положении о земельных распорядках в городах[37] и в Положении об изъятии земель для государственных и общественных надобностей.[38]
В первые послеоктябрьские годы наряду с земельным развивается и законодательство, регулирующее отношения по использованию и охране других объектов природы. 27 мая 1918 года был принят Декрет о лесах,[39] предусмотревший выделение защитных лесов, в которых запрещалось или ограничивалось пользование лесом, обязавший органы лесного хозяйства вести возобновление лесов, их учет и контроль.
29 мая 1919 года принимается Декрет о сроках охоты,[40] запретивший весеннюю и летнюю охоту на пернатую дичь, а охоту на лосей – в течение всего года.
В декабре 1918 года для организации рыбного хозяйства образуется Главное управление по рыбоводству и рыбной промышленности (Главрыба) при Народном комиссариате продовольствия,[41] которому наряду с организационными поручалось выработать необходимые меры по охране водных ресурсов как места обитания рыб. Появляются и специальные акты узкопрофильного характера. Это, например, Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 года об охране живых ресурсов Северного Ледовитого океана и Белого моря.[42]
В июле 1923 года утверждается Положение о недрах земли и их разработке,[43] в котором были определены порядок получения права на разработку недр и правила их добычи.
Развивается российское законодательство и о заповедном деле. 5 октября 1925 года принимается постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране участков природы, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение,[44] в котором было дано определение полного и частичного заповедника. Это постановление легло в основу утвержденного Наркомпросом РСФСР в 1929 году Типового положения о заповедниках,[45] более подробно определяющего правовой режим заповедников и их деятельность.
С образованием СССР начинается становление и развитие союзного экологического законодательства. Так, постановлением
ЦИК СССР от 13 июля 1923 года распространяется на всю территорию СССР российское Положение о недрах 1923 года, а 9 ноября 1927 года утверждается Союзное горное положение.[46] СНК СССР
31 июля 1931 года принимает постановление «Об организации лесного хозяйства».[47] В целях охраны наземной и водной фауны СНК СССР 17 августа 1933 года принимает постановление об организации охотничьего хозяйства,[48] а 25 сентября 1935 года – о регулировании рыболовств и охраны рыбных запасов.[49]
Первым кодифицированным союзным актом, регулирующим земельные отношения, явились Общие начала землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 года, вобравшие в себя все существенное и приемлемое из ранее принятого земельного законодательства.[50]
Как видим, к концу 20-х – началу 30-х годов российское законодательство, а затем и союзное, регулирует использование и охрану практически всех природных объектов.
В этот период государство пристальное внимание уделяет вопросам земельным, особенно сельскохозяйственному землепользованию, хотя продолжается правовое регулирование и отношений по поводу других природных ресурсов. Связано это с курсом Коммунистической партии и Советского государства на коллективизацию сельского хозяйства. Так, примерный устав сельскохозяйственной артели 1930 года провозгласил неуменьшаемость земель артели,[51] чтобы препятствовать их изъятию для других нужд и создать устойчивое землепользование для артелей. Принцип неуменьшаемости земель сельскохозяйственных артелей еще более жестко был закреплен в специальном Постановлении ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 года «О создании устойчивого землепользования колхозов».[52] В нем было записано: «…закрепить за каждым колхозом землю, находящуюся в его трудовом пользовании в существующих ныне границах, запретив всякие переделы». Этот принцип получил дальнейшее развитие в Примерном уставе колхоза 1935 года,[53] в соответствии с которым земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними навечно. Принцип вечности землепользования колхозов окончательно был закреплен в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 года «О мерах охраны земель колхозов от разбазаривания».[54]
Другим вопросам землепользования земельное законодательство довоенных лет уделяло значительно меньше внимания.
В годы Великой Отечественной войны и в первые послевоенные годы в развитии экологического законодательства образовался значительный вакуум. Но к концу 40-х годов и в последующие десятилетия оно значительно оживилось.
Наиболее важными актами союзного значения этого периода можно назвать следующие: постановление СМ СССР от 29 мая 1949 года «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха»,[55] Правила отпуска леса на корню в лесах СССР, утвержденные СМ СССР 29 июня 1955 года,[56] Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденное СМ СССР 15 сентября 1958 года,[57] Постановления СМ СССР от 11 мая 1959 года «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства»,[58] от 4 сентября 1959 года «Об усилении государственного контроля за использованием подземных вод и о мероприятиях по их охране»,[59] от 22 апреля 1960 года «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР»,[60] от 22 июня 1954 года «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей»[61] и ряд других.
На основе союзного развивается и законодательство России. Но оно в силу тоталитарного политического режима, как правило, было стереотипным, идентичным с союзным.
Характерным для законодательства рассматриваемого подпериода было то, во-первых, что оно, в основном, носило регулятивный характер и в нем были слабо представлены нормы охранительные, во-вторых, что оно, как правило, было подзаконным, в-третьих, в нем отсутствовали нормы экономического стимулирования.
Подпериод с рубежа 50–60-х годов
до современного периода
На этот подпериод приходится наиболее бурное развитие экологического законодательства советского периода. Во-первых, с 1957 по 1963 годы во всех союзных республиках были приняты законы об охране природы (в РСФСР 27 октября 1960 г.)[62]. Особенностью этих законов было то, что они предусматривали охрану всего природного комплекса, а не отдельных его объектов. Важно также, что это были не подзаконные акты, а законы, имеющие более высокую юридическую силу. Во-вторых, с 1968 по 1980 год были приняты кодифицированные союзные законы, касающиеся всех шести природных ресурсов. Это Основы земельного законодательства (1968 г.),[63] Основы водного законодательства (1970 г.),[64] Основы законодательства о недрах (1975 г.),[65] Основы лесного законодательства (1977 г.),[66] Закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.)[67] и Закон об охране и использовании животного мира (1980 г.).[68] На их основе в республиках были приняты соответствующие кодексы и законы.
Это был этап наиболее высокой степени кодификации экологического законодательства за все годы советской власти. В экологическом законодательстве этого периода было устранено большинство недостатков предшествующего периода. Оно было достаточно совершенно с точки зрения технико-юридической, но основным недостатком оставался исключительно административно-правовой метод регулирования отношений, не допускающий никаких «вольностей» со стороны его участников в виде, например, сдачи природных объектов в аренду, передачи их по наследству и т.д.
2.1.3. Современный (постсоветский) период
В отличие от советского современный период имеет существенный прогресс. В нем последовательно появляется значительное количество элементов гражданско-правового метода регулирования экологических отношений, что отвечает интересам рыночной экономики. В частности, гражданам разрешается передача земли в аренду, по наследству, объявляется многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе и частная, сторонам экологических правоотношений дается право защищать свои интересы в судебном порядке, причинители вреда природным объектам наряду с юридической несут и экономическую ответственность и т.д.
Начало было положено Основами законодательства об аренде от
23 ноября 1989 года,[69] ст. 3 которых в число объектов аренды включает землю и другие природные ресурсы, Закон о собственности в РСФСР, принятый 24 декабря 1990 года,[70] провозгласил частную собственность на землю. Конституция Российской Федерации 1978 года пошла еще дальше, объявив частной собственностью не только землю, но и другие природные ресурсы (ст. 11 в редакции от 10 декабря 1992 г.). Земельный кодекс Российской Федерации 1991 года первым среди вновь принятых в России природноресурсовых законов провозгласил судебный порядок разрешения споров (ст. 120).[71] Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, сохранила разнообразие форм собст-
венности на природные ресурсы, в том числе частную.
Говоря о последнем периоде, особо следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы»,[72] который снял излишние ограничения в праве частной собственности на землю.
Среди других важнейших актов рассматриваемого периода следует назвать, прежде всего, ныне недействующий Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который взял под охрану окружающую среду в целом, в комплексе.
Коренные изменения в природоохранительном и природноресурсовом законодательстве произошли в 1995 году, который стал буквально урожайным в плане развития экологического законодательства. В этом году был принят впервые в истории России Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (ФЗоЛОМиК).[73] Впервые появился в свет и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ФЗоООПТ).[74]
В них впервые дается соответственно понятие природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов федерального, регионального и местного значения, округа санитарной и горно-санитарной охраны и определяется их основной правовой режим, предусматривается порядок организации охраны особо охраняемых природных территорий.
Новизной отличается принятый 24 апреля 1995 года Федеральный закон о животном мире (ФЗоЖМ).[75] Новеллой в законе является введение лицензионного порядка пользования животным миром, установление экономического механизма в регулировании охраны и использования объектов животного мира (экономическая защита интересов государства и пользователей животного мира, экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира и т.п.).
Вклад в дальнейшее развитие экологического законодательства внес и Закон РФ «О недрах», принятый 21 февраля 1992 года (ЗоН). Примечательным в ЗоН является введение лицензионного порядка пользования недрами, отбор пользователей недрами путем проведения конкурсов и аукционов, предоставление участков недр в пользование на условиях раздела продукции и т.п.
Существенные изменения произошли в лесном законодательстве. Принятый 21 января 1997 года Лесной кодекс РФ в отличие от Основ лесного законодательства 1993 года леса России подразделил на леса лесного фонда и леса, не входящие в лесной фонд, выделил в отдельную группу древесно-кустарниковую растительность, с учетом требований рыночной экономики предусмотрел предоставление участков лесного фонда на условиях концессии, усовершенствовал порядок отбора лесопользователей и т.д.
Дальнейшее развитие получило и земельное законодательство.
После длительного обсуждения многочисленных проектов наконец-то
25 октября 2001 года был принят новый ЗК РФ. От прежнего он отличается существенной новизной, хотя и его нельзя назвать совершенным, о чем будет сказано в курсе «Земельное право».
В отличие от ЗК 1991 года новый ЗК выделил специальную главу охране земель, назвав в ней основные меры, которые призваны обеспечить охрану земель и их рациональное использование. В новом ЗК отводится специальная глава и праву собственности на землю. В ней уделяется внимание каждой форме и виду права собственности на землю, решается вопрос о разграничении государственной собственности на землю. Много нового внес ЗК в землепользование граждан. Он по существу обрек на вымирание такой вид землепользования, как пожизненное наследуемое владение. С принятием нового ЗК граждане не могут получить земельные участки также в постоянное пользование. Такое право сохранилось лишь за узким кругом государственных предприятий, учреждений и органов. Новый земельный кодекс с учетом рыночных отношений существенно изменил порядок предоставления земель в пользование, взяв за основу такую форму отбора претендентов прав на землю, как торги.
ЗК 2001 года впервые в земельном законодательстве предусмотрел основания и порядок лишения прав на землю в случае нарушения земельного законодательства. Новый ЗК усилил защиту прав на землю, выделив для этого отдельную главу, определив в ней способы такой защиты.
Рассматриваемый период явился по существу началом становления и развития законодательства об атомной энергии и о радиации. Здесь уместно назвать Федеральные законы от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии» (ФЗоИАЭ)[76] и от 6 января 1996 года «О радиационной безопасности населения» (ФЗоРБН),[77] содержание которых будет раскрыто в главе «Охрана окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности» настоящего курса.
Говоря о развитии экологического законодательства нельзя не упомянуть и о прогрессе, который наблюдается в законодательстве, призванном обеспечить своими охранительными нормами успешное функционирование экологических отношений. Это законодательство об уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения.
В рассматриваемый период принят новый УК (1996 г.), специальная (26) глава которого под названием «Экологические преступления» призвана обеспечить защиту от преступных деяний. В этот период принят и второй охранительный кодекс – Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), глава 7 которого в значительной части, глава 8 полностью посвящены защите экологических интересов общества.
Хочу обратить внимание на то, что вопреки утверждению авторов некоторых учебников УК и КоАП как охранительное законодательство имеют свои предметы регулирования и в экологическое законодательство не включаются.
В рассматриваемый период наряду с федеральным бурно развивается и экологическое законодательство СРФ, о чем будет сказано в следующем параграфе настоящей главы.
Говоря об экологическом законодательстве современного периода нельзя не коснуться такого давно назревшего вопроса о том, в каких формах и направлении оно должно развиваться и совершенствоваться. Вопрос возникает потому, что обширный пласт экологического законодательства в высшей степени разрознен, в нем нет общих начал, опираясь на которые можно было бы его согласовывать и приводить к единообразию, так как нет основного базового закона, который создал бы единое правовое поле для всего экологического законодательства.
Дело в том, что практически все институты из области экологического управления (ОВОС, экологическая экспертиза, техническое регулирование, лицензирование, аудирование и др.) в равной мере касаются и окружающей среды и отдельных природных ресурсов; институты права собственности, права природопользования регулируют отношения собственности и природопользования применительно ко всем природным ресурсам, но не имеют общего правового стержня.
Поэтому обо всем общем, то есть касающемся всей окружающей среды, всех природных ресурсов, всех природопользователей должно быть сказано в одном базовом нормативном акте. Таким актом мог бы стать ФЗ «Об основах охраны окружающей среды и об основах природопользования» или ФЗ «Об основах правового регулирования экологических отношений».
Такой ФЗ ориентировочно мог бы иметь следующие разделы (главы, статьи):
· основные понятия;
· основные принципы правового регулирования экологических отношений;
· экологическое законодательство и сфера его применения;
· полномочия Федерации, СРФ и МО в регулировании экологических отношений;
· основные права и обязанности граждан и общественных объединений в области экологии;
· право собственности на природные ресурсы (понятие, формы, виды, содержание, основания возникновения и прекращения, защита);
· право природопользования (понятие, виды, основания возникновения и прекращения, защита);
· экологическое управление (понятие, функции, система органов и др.);
· ответственность за экологические правонарушения (понятие, виды, особенности);
· разрешение экологических споров.
Такой ФЗ будет представлять собой своего рода экологическую конституцию. Все другие законы и подзаконные акты должны приниматься и развиваться в рамках и в соответствии с этим законом. Разумеется, что сам ФЗ должен соответствовать Конституции РФ.
В юридической литературе высказано мнение о целесообразности кодификации экологического законодательства в форме экологического кодекса «как свода природоохранительных и природноресурсовых законов». Автор предполагает «сведение в него всех специальных (природоохранительных и природноресурсовых) кодексов и федеральных законов, а также подавляющего числа актов Президента РФ и Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, регулирующих отношения в данной сфере».[78]
Сама по себе идея создания единого правового акта в области регулирования экологических отношений в форме экологического кодекса является прогрессивной и представляет собой новый виток в сфере систематизации экологического законодательства. Но «свести в него все»! Такая постановка вопроса вызывает большие сомнения.
Мой вариант кодификации экологического законодательства в форме ФЗ «Об основах правового регулирования экологических отношений» также предполагает сведение воедино, но только того, что является общим для всего экологического законодательства.
Все остальное природоохранительное и природноресурсовое законодательство будет существовать и развиваться самостоятельно, но в рамках предлагаемого Федерального закона.
|