Введение в курс административного права: исполнительная власть

Козлов Ю.М.

Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.–320с.

ISBN 5-7975-0197-Х (в пер.)

Учебник написан в соответствии с федеральным компонентом государст­венного образовательного стандарта среднего профессионального образова­ния юридического профиля.

В учебнике рассматриваются все вопросы, предусмотренные програм­мой по административному праву для юридических техникумов и коллед­жей: административно-правовые нормы и отношения; субъекты админи­стративного права; правонарушения и ответственность; правовые основы управления в отраслях материального производства и социально-культур­ной сферы.

Для студентов и преподавателей средних специальных учебных заведе­ний юридического профиля. Может быть полезен для студентов юридичес­ких вузов и факультетов, а также для государственных служащих.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401

Введение в курс административного права: исполнительная власть

Административное право наряду с конституционным и граж­данским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что админи­стративное право – это именно та отрасль права, которая регули­рует общественные отношения, возникающие в процессе реализа­ции исполнительной власти (иногда ее называют административ­ной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Отсюда вытекает следующий вывод: чтобы по­нять сущность административного права и особенности админи­стративно-правового регулирования, необходимо прежде всего вы­яснить, что представляет собой сама исполнительная власть. Ведь именно она является своеобразным фундаментом данной отрасли российского права.

Вот почему изучение административного права начинается с определения сущности и социального назначения исполнительной власти.

Исполнительная власть – категория особого рода и, что необ­ходимо подчеркнуть, новая для организации государственной власти в России на современном этапе ее развития. Внедрению этого понятия в законодательный и практический обиход способ­ствовал тот факт, что Конституция РФ 1993 г. восприняла широко распространенный в западном мире принцип разделения властей. До того как в ст. 10 Конституции РФ было зафиксировано, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, во всех советских и российских конституциях термин «исполнительная власть» от­сутствовал. Широко использовался иной термин, а именно «госу­дарственное управление».

В этой связи интересны два вопроса: что реально представляет собой исполнительная власть и каково ее соотношение с государст­венным управлением? Ответ на эти вопросы можно получить на базе анализа всего действующего российского законодательства, и, конечно, прежде всего норм Конституции РФ.

Итак, что характерно для исполнительной власти?

Прежде всего необходимо учитывать, что речь идет о ветви или разновидности единой по своей сути государственной власти. Ее реализация предполагает взаимодействие законодательной, ис­полнительной и судебной властей, каждая из которых имеет свое конкретное назначение, особые формы выражения, а также и осо­бых субъектов. В этом смысле, например, для законодательной власти характерно то, что ее назначение заключается в решении на общегосударственном или региональном уровне основных вопро­сов социального, экономического и иного характера, осуществля­емом в форме принятия законов. На долю органов судебной власти приходится выполнение в соответствующих формах законоохранительной функции.

Естественно, что и исполнительной власти присущи свои осо­бенности. Свое выражение они находят в следующем;

1. В процессе реализации исполнительной власти осуществля­ется главное, без чего практически не возможна деятельность лю­бого рода, а именно исполнение принятого по тому или иному во­просу решения. Очевидно, что применительно к государству речь может идти прежде всего об исполнении тех норм (правил), кото­рые находят свое закрепление в соответствующих законах. И именно эта задача в рамках механизма разделения властей со­ставляет основное содержание функционального назначения ис­полнительной власти. Соответственно реализация исполнитель­ной власти есть не что иное, как процесс реализации законов, как, впрочем, и подзаконных нормативных актов. Это такой особый вид государственной деятельности, в процессе которого осущест­вляется правоприменение (исполнительство). При этом достигают­ся следующие цели: прямое исполнение требований действующего законодательства; обеспечение нормальной и эффективной работы находящихся под воздействием исполнительной власти разнооб­разных объектов экономики, культуры и т.п.; обеспечение реали­зации демократических прав и свобод граждан, обязанностей госу­дарства перед обществом.

2. Исполнительная власть имеет особые правовые формы своего выражения, каковыми являются нормативные и индивидуальные акты. С их помощью решаются все основные задачи правоприме­нения в процессе реализации исполнительной власти. Эти акты подзаконны. В научной и учебной литературе их характеризуют в качестве правовых актов управления.

3. Особенно показательно то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это означает, что ее реали­зация отнесена к компетенции специальных субъектов. Соответ­ственно в государственно-властном механизме (т.е. в системе госу­дарственных органов) выделяется особое звено, именуемое органа­ми исполнительной власти. Так, в соответствии со cт.77 Консти­туции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Говоря об органах исполнительной власти, следует учитывать ряд обстоятельств. С одной стороны, действующее федеральное и региональное законодательство, а также соответствующие подза­конные правовые акты нередко используют при характеристике организационных форм реализации исполнительной власти раз­личного рода формулировки: органы исполнительной власти; ис­полнительные органы; государственные органы управления; ис­полнительные органы государственной власти; исполнительно-распорядительные органы государственной власти; органы испол­нительной власти, осуществляющие государственное управление, и т.п. Подобное терминологическое разнообразие объяснимо со­звучностью терминов «орган исполнительной власти» и «исполни­тельный орган». Мало того, эти термины практически тождествен­ны, ибо орган исполнительной власти не может не быть одновре­менно и исполнительным органом.

С другой стороны, «исполнительные органы» ­– термин собира­тельный, дающий возможность характеризовать любой орган, осу­ществляющий деятельность исполнительного характера. Так, ис­полнительные органы имеются в системе местного самоуправле­ния. Однако в соответствии со ст.12 Конституции РФ они не вхо­дят в систему органов государственной власти. Исполнительные органы имеются также в общественных объединениях, в коммер­ческих структурах, на предприятиях и в учреждениях; все эти образования также не являются государственными органами. Между тем органы исполнительной власти в конституционном смысле являются прежде всего государственными органами. А это означает, что в буквальном смысле, органы исполнительной влас­ти – это только такие исполнительные органы, на которые дейст­вующим законодательством возложено осуществление специфи­ческой государственной функции правоприменительного (испол­нительного) характера. Следовательно, в подобных границах реа­лизуется государственная власть; в иных вариантах речь идет о реализации властных полномочий, не имеющих государственного характера.

Основной вывод, вытекающий из изложенных положений, за­ключается в следующем: поскольку исполнительная власть явля­ется ветвью государственной власти, ее субъектами, т.е. органами, практически реализующими ее функции, могут быть признаны только государственные органы, наделенные исполнительной компетенцией. Естественно, что ими не могут быть ни законода­тельные, ни судебные органы государственной власти.

Вместе с тем появилась возможность более углубленной харак­теристики самой исполнительной власти. Она производна от обще­го понимания самой власти как политико-правовой категории. В подобном смысле власть представляет собой право, способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятель­ность, поведение подвластных субъектов. Исполнительная власть эти качества проявляет в общегосударственном масштабе, т.е. по отношению к различным индивидуальным и коллективным эле­ментам государственно-организованного общества.

В этой связи закономерен следующий вопрос: как, каким обра­зом достигаются цели исполнительной власти? Ответ на данный вопрос предполагает учет государственно-правовой природы ис­полнительной власти. Соответственно в интересах практической реализации законов органами исполнительной власти использует­ся определенный объем государственно-властных полномочие (из­дание юридически обязательных актов, обеспечение исполнения содержащихся в них требований и т.п.). Другая часть такого рода полномочий приходится на долю органов законодательной и судеб­ной власти.

Но значит ли это, что сама исполнительная власть есть вид государственной деятельности? Конечно, нет. Все дело в том, что любые полномочия, кому бы они ни были предоставлены, должны иметь соответствующее внешнее выражение. Иначе говоря, они могут быть практически использованы только в форме определен­ных действий, т.е. деятельности. А это означает, что для реализа­ции исполнительной власти (как, впрочем, и законодательной, и судебной) требуется деятельность тех государственных органов, которые на это уполномочены. Иначе сама исполнительная власть превращается в абстракцию.

Таким образом, логичен следующий вывод; исполнительная власть не тождественна государственной деятельности. Одна­ко соответствующий вид государственной деятельности ( в нашем случае – исполнительная деятельность) – не сама государствен­ная власть (в нашем случае – исполнительная власть), а только форма ее практической реализации. Власть является содержанием такой деятельности, выражением ее функционального назна­чения.

Следовательно, исполнительная власть выражается в особом, т.е. правоприменительном (правоисполнительном) виде государ­ственной деятельности. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполни­тельной компетенцией. Как уже подчеркивалось, в роли таких субъектов выступают органы исполнительной власти. Именно в деятельности этих субъектов исполнительная власть приобретает динамические, т.е. реальные, ощутимые качества,

Как можно характеризовать деятельность таких органов? Из предыдущего изложения со всей определенностью можно сде­лать вывод о том, что именно государственное управление по свое­му назначению и содержанию представляет собой тот вид государ­ственной деятельности, в рамках которого практически реализует­ся исполнительная власть. Соответственно все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, есть деятельность исполнительно-распорядительно­го характера, что означает, во-первых, ее функциональную на­правленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство).

В самом широком смысле под управлением понимается дея­тельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных органи­зованных систем, на поведение участников совместной деятель­ности с целью обеспечения их организованного взаимодействия. В этом – социальное назначение управления. Очевидно, что его цели могут быть достигнуты при условии известного подчинения воли управляемых воле управляющих. Таков механизм реализа­ции социального управления, которое может пониматься как сред­ство организации общественных связей.

Эти признаки социального управления легко обнаруживаются при анализе исполнительной власти и форм ее реализации, о чем речь шла ранее. И конечно, налицо полное совпадение механизма реализации исполнительной власти в ее современном понимании с механизмом государственного управления.

Характеризуя исполнительную властьв ее практическом выра­жении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особен­ность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в эко­номической, социальной и административно-политической сфе­рах жизни общества.

Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее сущест­венные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важ­нейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вмес­те с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц (в последнем случае независимо от формы собственности), осу­ществляется регулирование работы различных объектов негосу­дарственного сектора и государственный контроль (надзор) за дея­тельностью в управляемой сфере общественных отношений. Все это – ведущие направления государственно-управленческой дея­тельности, с достаточной отчетливостью выражающие приоритет публичных (но не частных) интересов.

В современных условиях исполнительная власть в ее государст­венно-управленческом смысле все в большей степени отказывает­ся от непосредственного управления теми или иными объектами. Это связано в первую очередь с широким процессом разгосударст­вления ранее бывших государственной собственностью предпри­ятий и учреждений, с их приватизацией и акционированием. В связи с этим все чаще стал употребляться термин «государствен­ное регулирование».

Каково соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»? Принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непре­менный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций обычно называют распорядительство, регулирование, организацию, координацию и контроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов (например, ад­ресные задания). Что же касается регулирования, то его суть состо­ит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Уже из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность.

Как свидетельствует практика реализации исполнительной власти, управляя, государство регулирует, а регулируя – управ­ляет. Соответственно в компетенции органов исполнительной власти легко обнаруживаются как распорядительные, так и регу­лирующие полномочия.

Фактически же речь может идти лишь о следующем. Как пра­вило, управление традиционно связывается с наличием у его субъ­ектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту уп­равления объекты (например, на общественные объединения, не­государственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Од­нако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализа­ции исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования. В чисто юридическом смысле регулирование, являясь элементом (функцией) управленческого процесса, находит свое выражение в установлении правил пове­дения в управляемой сфере, т.е. в правовом регулировании. В нашем случае имеется в виду административно-правовое регу­лирование.

Итак, мы познакомились с наиболее ярко проявляющимися признаками, с помощью которых можно получить представление об исполнительной власти и механизме ее практической реализа­ции. В последнем случае имелась в виду организационно-правовая характеристика исполнительной власти. В ее основе – государст­венно-управленческая деятельность органов исполнительной власти, нуждающаяся как и все иные виды государственной дея­тельности в соответствующем правовом оформлении. Традицион­но роль правового регулятора общественных отношений, склады­вающихся в процессе реализации исполнительной власти, отво­дится особой правовой отрасли – административному праву. Само наименование такой отрасли имеет специфическую корне­вую основу – лат. administratio, который переводится как «управ­ление».

Отсюда потребность в детальном рассмотрении всех основных элементов, способных в своей совокупности характеризовать ад­министративное право – «юридического спутника» всех проявле­ний государственно-управленческой деятельности, т.е. практичес­кого выражения исполнительной власти как особой ветви единой государственной власти Российской Федерации.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В чем выражается назначение исполнительной власти в системе разделения властей?

2. Каково соотнешение исполнительной власти и государственного управления?