Центральные органы власти Швейцарии

Парламент. Союзное собрание — центральный законо­дательный представительный орган Швейцарии согласно ст. 148 ее Конституции осуществляет верховную власть в государстве. Национальный совет и Совет кантонов — самостоятельные палаты парламента — по Конституции 1999 г. равноправны.

Национальный совет состоит из 200 депутатов, изби­раемых посредством прямых выборов на основе пропор­циональной системы по избирательным округам каждые четыре года. Причем каждый кантон образует один изби­рательный округ.

Совет кантонов состоит из 46 делегатов кантонов. От 20 кантонов избираются по два делегата, и от 6 кантонов, по­именованных в Конституции (ст. 150), — по одному делега­ту. Срок полномочий палаты — четыре года.

Палаты самостоятельны и заседают раздельно. Для при­нятия решений Союзным собранием необходимо согласие обеих палат.

Совместные заседания палат созываются в случаях, спе­циально определенных Конституцией: для проведения вы­боров; разрешения споров о компетенции между верховны­ми союзными властями; дарования помилования, а также по особым поводам и для заслушивания заявлений Союз­ного совета (ст. 157). Совместные заседания палат рассмат­риваются как Объединенное союзное собрание.

Действует принцип иммунитета: члены парламента не могут быть привлечены к юридической ответственности за свои высказывания.

Важнейшая компетенция Союзного собрания — и это одна из особенностей Швейцарии — заключается в том, что в Конституции 1999 г. закрепляется обязанность проверки эффективности государственных мер парламентом. Парла­мент обязан следить за тем, чтобы меры, предпринимаемые Конфедерацией, проверялись на предмет их эффективности (ст. 190). Данная обязанность детально конкретизирует­ся на уровне законов и постановлений, а также внутриве­домственных директив.

Согласно п. 3 ст. 26 Закона Швейцарии о парламенте от 13 декабря 2002 г. эффективность относится к основ­ным критериям при исполнении парламентом высших надзорных функций. Согласно ст. 27 данного Закона пар­ламентские комиссии могут потребовать от правительст­ва проведения проверок эффективности, они также мо­гут проверять проведенные по поручению правительства оценки законов или сами давать поручения на проведе­ние таких оценок. Кроме того, согласно п. 1 ст. 44 Закона о парламенте законодательные комиссии, отвечающие за подготовку законопроектов, должны учитывать резуль­таты проверок эффективности законодательных актов. И согласно п. 4 ст. 54 указанного Закона президиумы пар­ламентских комиссий и делегаций по надзору (комиссия по проверке ведения дел и финансовая комиссия, делегация по проверке ведения дел и финансовая делегация) должны заниматься координацией работы в области оцен­ки государственных мер.

Важным вспомогательным органом парламента при проведении проверок эффективности и подведении их итогов является Служба Парламентского административ­ного контроля. Еще более важную роль играет Государст­венный финансовый контроль, оказывающий поддержку парламенту и правительству при выполнении ими своих финансовых и надзорных компетенций. Данное ведомство является счетной палатой Швейцарии и проводит провер­ки государственных мер не только на предмет их правиль­ности и легитимности, но также и экономичности. В рам­ках проверок на экономичность согласно п. 2 ст. 5 Закона о финансовом контроле от 28 июня 1967 г. оно выясняет, был ли получен ожидаемый эффект от финансовых расхо­дов, связанных с проведением государством определенных мер.

Оценка законов не ограничивается контролем эффек­тивности. Она также охватывает прогноз эффективности, т.е. перспективную оценку воздействия до принятия зако­нодательных решений. В п. 2 ст. 141 Закона о парламенте предусматривается, что в своих комментариях к законо­проектам правительство обязано излагать свою позицию относительно пригодности к осуществлению и ожидаемых воздействий от предложенных мер.

Правительство.Исполнительная власть осуществляется Союзным советом, состоящим из семи членов, избираемых Национальным советом после его переизбрания. В состав правительства входят депутаты от разных кантонов. Глава Союзного совета — президент Конфедерации, избирает­ся Союзным собранием из числа членов Союзного совета сроком на один год. Каждый член правительства выступает в качестве главы министерства центральной администра­ции, но все главные правительственные решения принима­ются коллегиально на еженедельных конференциях прави­тельства.

В законодательстве не предусмотрено никаких ограни­чений относительно срока пребывания на посту члена Фе­дерального совета. Основные министерства Швейцарии: внутренних дел; иностранных дел; окружающей среды, транспорта; экономики; финансов; юстиции и политики; обороны, защиты гражданского населения и спорта.

Согласно ст. 184 и 185 Конституции, Союзный совет следит за соблюдением швейцарских интересов за рубежом, отвечает за безопасность нации внутри страны и за ее пре­делами. Следует отметить, что аналогичные задачи Консти­туция Швейцарии возлагает на Союзное собрание.

В сфере законодательства Союзный совет вправе вно­сить на рассмотрение парламента законопроекты, он может напрямую представлять законы в парламент. Законода­тельные дискуссии в парламенте проходят с обязательным участием членов Союзного совета.

Важнейшая функция Союзного совета — это взаимо­действие с правительствами кантонов на предмет единооб­разного исполнения ими федеральных законов.

Президент.Швейцарская государственная модель ор­ганизации федеральной власти не имеет института посто­янного президента. Срок избрания президента — один год. Поэтому каждый год на смену старому президенту изби­рается новый из членов Союзного совета. Таким образом, каждый член правительства поочередно избирается на этот пост. У президента ограниченные особые полномочия, но он «первый среди равных» (primus inter pares). Главным образом, он осуществляет представительские функции. Президент устанавливает повестку дня для еженедельных конференций правительства и возглавляет прения, обраща­ется к населению, а также представляет Швейцарию на ме­ждународной арене.

Судебная власть.Прежде всего следует отметить, что по сравнению с Конституцией 1874 г. в действующей Конституции положения, касающиеся судопроизводства, значительно расширены. При этом Конституция 1999 г., по­вторяя нормы предшествующей Конституции 1874 г., уста­навливает запрет на существование судов исключительной юрисдикции (ч. 1 ст. 30), принцип равенства граждан перед законом (ч. 1 ст. 8), обязательность исполнения вступив­ших в законную силу судебных решений на всей террито­рии Швейцарии (ч. 3 ст. 122), регулирует разграничение компетенции между Конфедерацией и кантонами в сфере материального и процессуального права (ст. 122, 123), опре­деляет компетенцию Союзного суда. Вопросы организации и процедур в Союзном суде регулируются федеральными законами (ст. 188, 189).

В Швейцарии не признается возможность существова­ния какой-либо негосударственной юстиции. Полномочиями по реализации правосудия наделены суды, являющиеся государственными органами, созданными исключительно на основе закона. Широкое распространение получили спе­циализированные суды.

Характерной чертой судебной системы Швейцарии яв­ляется участие населения в отправлении правосудия. Речь идет об участии в рассмотрении определенной категории дел судом присяжных, а также участии в осуществлении правосудия непрофессиональных судей.

Суды кантонов обычно состоят из профессионального судьи — председателя и 2—4 непрофессиональных судей, занимающих данную должность сроком на один год. В ходе судебного процесса они выполняют те же функции, что и профессиональные судьи, однако слушание дела завер­шается именно под председательством профессионального судьи. В некоторых кантонах (Цюрих, Берн) непрофессио­нальные судьи заседают самостоятельно, например, когда обвиняемый признает себя виновным, а в судах Женевы подсудимый может отказаться от права на суд присяжных, независимо от того, признает ли он себя виновным или нет. Участие в судопроизводстве непрофессиональных судей в обычных судах рассматривается в качестве оказания со­действия судебной администрации.

При рассмотрении системы судопроизводства Швейца­рии исследователи обычно обращают внимание на проце­дуру применения такого важнейшего принципа правосудия, как публичность вынесения решения. Все решения прини­маются судьями непосредственно в зале заседания, без уда­ления в совещательную комнату, и, как правило, текст его либо резолютивная часть тут же оглашаются.

Следует отметить, что действующая Конституция Швей­царской Конфедерации, установив структуру центральных органов государства, четко предусмотрела в ст. 144 принцип несовместимости. Так, члены обеих палат парламента — На­ционального совета и Совета кантонов, члены правительст­ва — Союзного совета, а также судьи Союзного суда не мо­гут одновременно входить в состав другого из этих органов. Причем члены Союзного совета и штатные судьи Союзного суда обоего пола не могут занимать никакую другую госу­дарственную должность Конфедерации или кантона и не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью, при­носящей доход.

Федеративное устройство

В Швейцарии федеративная модель складывалась на протяжении всей ее истории. Соотношение полномо­чий между союзным государством и кантонами постоянно пересматривалось и при необходимости регулировалось. Однако основные принципы федеративного устройства не подвергаются изменениям.

Следует обратить внимание, что управление Швейца­рией происходит на трех государственных уровнях: во-первых, на уровне Конфедерации; во-вторых, на уровне 26 автономных кантонов, которые решают, какую степень автономии они передадут на третий уровень, представ­ленный самыми малыми структурными единицами са­моуправления — общинами. Исследователи зачастую выделяют еще и четвертый уровень управления — окру­га — промежуточный уровень между кантонами и комму­нами. Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право на­логообложения.

Основные принципы организации Швейцарии как федеративного государства определены в части третьей действующей Конституции. Центральным принципом во взаимоотношениях Швейцарской Конфедерации и кан­тонов является выполнение федеративным (союзным) государством только тех задач, которые требуют единооб­разного регулирования или превышают средства канто­нов. Конституция предусматривает сотрудничество между Конфедерацией и кантонами, их взаимное уважение и под­держку. Полномочия Конфедерации закрепляются в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, организация движения транспорта, а также устанавлива­ются принципы рыночно-ориентированной экономики. В налоговой сфере полномочия Конфедерации распростра­няются на товарные продукты («налог на добавочную стои­мость»), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Конфедерация получает про­цент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на то­пливо, алкоголь, сигареты и т.д. Кантоны получают налоги с доходов и имущества и некоторые другие доходы (напри­мер, с недвижимости и предприятий).

Как уже было сказано, швейцарская модель государст­венности исходит из принципа равных суверенных прав для всех кантонов независимо от их различий. Из этого принципа следует обязательная процедура принятия попра­вок к Конституции Швейцарии, которая требует двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан и, с другой стороны, для кантонов (один кантон — один го­лос, независимо от размера и численности населения). Все кантоны выбирают двух сенаторов. В Совете кантонов ка­ждый кантон представлен двумя представителями, которые избираются от кантона. Швейцарская конституция в рав­ной мере учитывает оба принципа — «один человек — один голос» и «один кантон — один голос».

Кантоны имеют собственные конституции, собственные правительства (как правило, пять членов, избранных насе­лением), в большинстве кантонов созданы однопалатные парламенты.

Кантональные конституции не только закрепляют суве­ренитет кантонов в делах Конфедерации, но являются не­заменимым инструментом закрепления демократических прав граждан, предоставляя им права реально влиять на принятие политических решений. Причем в соответст­вии со ст. 3Конституции Швейцарии кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько этот суверенитет не ограничен Конституцией. Без такого делегирования полно­мочий федеральное законодательство не имеет права регу­лировать какие-либо вопросы. В то же время на практике приняты многочисленные конституционные поправки, ко­торые делегируют кантональные полномочия правительст­ву Швейцарской Конфедерации. Большинство этих попра­вок относится к области социального обеспечения.

Длительное время в Швейцарии действует Конферен­ция кантональных исполнительных органов, созданная для поддержания сотрудничества и координации действий между всеми кантонами. ,

Значение коммун в политической системе Швейца­рии как самостоятельного и чрезвычайно важного уровня управления, несомненно, является следствием исторически сложившихся кооперативных структур. Коммуны представ­ляют собой сложившиеся в течение длительного времени административные единицы, имеющие четкие границы, в которых существуют свои (местные) органы самоуправ­ления. Швейцария состоит из 300 коммун, среди которых есть и большие города, и маленькие деревушки. Коммуны весьма разнообразны по типу организации местных органов власти, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию.

Обычно исполнительную власть в коммунах осуществ­ляет муниципальный совет, который является коллегиаль­ным органом, избираемым гражданами. Как правило, муни­ципальный совет состоит из 5—9 членов.

Высшим органом коммуны может быть общее собрание избирателей или, в более крупных коммунах, — коммуналь­ный парламент. На коммунальном уровне активно приме­няются такие демократические институты, как народная инициатива и референдум. Следует отметить, что строго­го разделения исполнительной и законодательной власти на коммунальном уровне не существует.

Для швейцарцев муниципалитет по значимости приори­тетен, это кооперативная система, которая включает почти все возможные демократические процедуры и институты. Местная администрация ближе к населению, так как решает вопросы проживания, образования, труда, отдыха и охраны здоровья. Недавно к задачам муниципалитетов добавились социальное обеспечение, градостроительство и обустройст­во территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.

Швейцарские исследователи подчеркивают, что «мест­ная автономия — это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством»¹. Причем объем пре­доставления этого кантонального права серьезно зависит от национального состава населения кантонов. Если не­мецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ, предоставляют своим коммунам очень широкую автономию, то франкоязычные кантоны, которые находятся под влиянием французской системы на­ционального государства, предпочитают более централизо­ванную систему управления. Права и обязанности коммун закрепляются в конституции кантона и в особых кантональ­ных статутах. Значительную роль играет обычное право.

Следует отметить, что до принятия Конституции 1999 г. швейцарская конституция не упоминала о правах и обязан­ностях коммун. При такой ситуации важнейшую роль феде­рального защитника местной автономии коммун выполнял Высший союзный суд.

Так, судебными решениями подтверждалась норма, со­гласно которой правительству кантонов запрещается вме­шиваться в местную автономию, если это законодательно не предусмотрено в конституции кантона или законах. Соглас­но ст. 50 действующей Конституции, автономия коммун га­рантирована в границах, принятых кантональным законом. Более того, Конституция требует, чтобы Конфедерация при­нимала во внимание последствия своих решений для ком­мун и учитывала потребности городов и агломераций.