Центральные органы власти Швейцарии Парламент. Союзное собрание — центральный законодательный представительный орган Швейцарии согласно ст. 148 ее Конституции осуществляет верховную власть в государстве. Национальный совет и Совет кантонов — самостоятельные палаты парламента — по Конституции 1999 г. равноправны.
Национальный совет состоит из 200 депутатов, избираемых посредством прямых выборов на основе пропорциональной системы по избирательным округам каждые четыре года. Причем каждый кантон образует один избирательный округ.
Совет кантонов состоит из 46 делегатов кантонов. От 20 кантонов избираются по два делегата, и от 6 кантонов, поименованных в Конституции (ст. 150), — по одному делегату. Срок полномочий палаты — четыре года.
Палаты самостоятельны и заседают раздельно. Для принятия решений Союзным собранием необходимо согласие обеих палат.
Совместные заседания палат созываются в случаях, специально определенных Конституцией: для проведения выборов; разрешения споров о компетенции между верховными союзными властями; дарования помилования, а также по особым поводам и для заслушивания заявлений Союзного совета (ст. 157). Совместные заседания палат рассматриваются как Объединенное союзное собрание.
Действует принцип иммунитета: члены парламента не могут быть привлечены к юридической ответственности за свои высказывания.
Важнейшая компетенция Союзного собрания — и это одна из особенностей Швейцарии — заключается в том, что в Конституции 1999 г. закрепляется обязанность проверки эффективности государственных мер парламентом. Парламент обязан следить за тем, чтобы меры, предпринимаемые Конфедерацией, проверялись на предмет их эффективности (ст. 190). Данная обязанность детально конкретизируется на уровне законов и постановлений, а также внутриведомственных директив.
Согласно п. 3 ст. 26 Закона Швейцарии о парламенте от 13 декабря 2002 г. эффективность относится к основным критериям при исполнении парламентом высших надзорных функций. Согласно ст. 27 данного Закона парламентские комиссии могут потребовать от правительства проведения проверок эффективности, они также могут проверять проведенные по поручению правительства оценки законов или сами давать поручения на проведение таких оценок. Кроме того, согласно п. 1 ст. 44 Закона о парламенте законодательные комиссии, отвечающие за подготовку законопроектов, должны учитывать результаты проверок эффективности законодательных актов. И согласно п. 4 ст. 54 указанного Закона президиумы парламентских комиссий и делегаций по надзору (комиссия по проверке ведения дел и финансовая комиссия, делегация по проверке ведения дел и финансовая делегация) должны заниматься координацией работы в области оценки государственных мер.
Важным вспомогательным органом парламента при проведении проверок эффективности и подведении их итогов является Служба Парламентского административного контроля. Еще более важную роль играет Государственный финансовый контроль, оказывающий поддержку парламенту и правительству при выполнении ими своих финансовых и надзорных компетенций. Данное ведомство является счетной палатой Швейцарии и проводит проверки государственных мер не только на предмет их правильности и легитимности, но также и экономичности. В рамках проверок на экономичность согласно п. 2 ст. 5 Закона о финансовом контроле от 28 июня 1967 г. оно выясняет, был ли получен ожидаемый эффект от финансовых расходов, связанных с проведением государством определенных мер.
Оценка законов не ограничивается контролем эффективности. Она также охватывает прогноз эффективности, т.е. перспективную оценку воздействия до принятия законодательных решений. В п. 2 ст. 141 Закона о парламенте предусматривается, что в своих комментариях к законопроектам правительство обязано излагать свою позицию относительно пригодности к осуществлению и ожидаемых воздействий от предложенных мер.
Правительство.Исполнительная власть осуществляется Союзным советом, состоящим из семи членов, избираемых Национальным советом после его переизбрания. В состав правительства входят депутаты от разных кантонов. Глава Союзного совета — президент Конфедерации, избирается Союзным собранием из числа членов Союзного совета сроком на один год. Каждый член правительства выступает в качестве главы министерства центральной администрации, но все главные правительственные решения принимаются коллегиально на еженедельных конференциях правительства.
В законодательстве не предусмотрено никаких ограничений относительно срока пребывания на посту члена Федерального совета. Основные министерства Швейцарии: внутренних дел; иностранных дел; окружающей среды, транспорта; экономики; финансов; юстиции и политики; обороны, защиты гражданского населения и спорта.
Согласно ст. 184 и 185 Конституции, Союзный совет следит за соблюдением швейцарских интересов за рубежом, отвечает за безопасность нации внутри страны и за ее пределами. Следует отметить, что аналогичные задачи Конституция Швейцарии возлагает на Союзное собрание.
В сфере законодательства Союзный совет вправе вносить на рассмотрение парламента законопроекты, он может напрямую представлять законы в парламент. Законодательные дискуссии в парламенте проходят с обязательным участием членов Союзного совета.
Важнейшая функция Союзного совета — это взаимодействие с правительствами кантонов на предмет единообразного исполнения ими федеральных законов.
Президент.Швейцарская государственная модель организации федеральной власти не имеет института постоянного президента. Срок избрания президента — один год. Поэтому каждый год на смену старому президенту избирается новый из членов Союзного совета. Таким образом, каждый член правительства поочередно избирается на этот пост. У президента ограниченные особые полномочия, но он «первый среди равных» (primus inter pares). Главным образом, он осуществляет представительские функции. Президент устанавливает повестку дня для еженедельных конференций правительства и возглавляет прения, обращается к населению, а также представляет Швейцарию на международной арене.
Судебная власть.Прежде всего следует отметить, что по сравнению с Конституцией 1874 г. в действующей Конституции положения, касающиеся судопроизводства, значительно расширены. При этом Конституция 1999 г., повторяя нормы предшествующей Конституции 1874 г., устанавливает запрет на существование судов исключительной юрисдикции (ч. 1 ст. 30), принцип равенства граждан перед законом (ч. 1 ст. 8), обязательность исполнения вступивших в законную силу судебных решений на всей территории Швейцарии (ч. 3 ст. 122), регулирует разграничение компетенции между Конфедерацией и кантонами в сфере материального и процессуального права (ст. 122, 123), определяет компетенцию Союзного суда. Вопросы организации и процедур в Союзном суде регулируются федеральными законами (ст. 188, 189).
В Швейцарии не признается возможность существования какой-либо негосударственной юстиции. Полномочиями по реализации правосудия наделены суды, являющиеся государственными органами, созданными исключительно на основе закона. Широкое распространение получили специализированные суды.
Характерной чертой судебной системы Швейцарии является участие населения в отправлении правосудия. Речь идет об участии в рассмотрении определенной категории дел судом присяжных, а также участии в осуществлении правосудия непрофессиональных судей.
Суды кантонов обычно состоят из профессионального судьи — председателя и 2—4 непрофессиональных судей, занимающих данную должность сроком на один год. В ходе судебного процесса они выполняют те же функции, что и профессиональные судьи, однако слушание дела завершается именно под председательством профессионального судьи. В некоторых кантонах (Цюрих, Берн) непрофессиональные судьи заседают самостоятельно, например, когда обвиняемый признает себя виновным, а в судах Женевы подсудимый может отказаться от права на суд присяжных, независимо от того, признает ли он себя виновным или нет. Участие в судопроизводстве непрофессиональных судей в обычных судах рассматривается в качестве оказания содействия судебной администрации.
При рассмотрении системы судопроизводства Швейцарии исследователи обычно обращают внимание на процедуру применения такого важнейшего принципа правосудия, как публичность вынесения решения. Все решения принимаются судьями непосредственно в зале заседания, без удаления в совещательную комнату, и, как правило, текст его либо резолютивная часть тут же оглашаются.
Следует отметить, что действующая Конституция Швейцарской Конфедерации, установив структуру центральных органов государства, четко предусмотрела в ст. 144 принцип несовместимости. Так, члены обеих палат парламента — Национального совета и Совета кантонов, члены правительства — Союзного совета, а также судьи Союзного суда не могут одновременно входить в состав другого из этих органов. Причем члены Союзного совета и штатные судьи Союзного суда обоего пола не могут занимать никакую другую государственную должность Конфедерации или кантона и не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью, приносящей доход.
Федеративное устройство
В Швейцарии федеративная модель складывалась на протяжении всей ее истории. Соотношение полномочий между союзным государством и кантонами постоянно пересматривалось и при необходимости регулировалось. Однако основные принципы федеративного устройства не подвергаются изменениям.
Следует обратить внимание, что управление Швейцарией происходит на трех государственных уровнях: во-первых, на уровне Конфедерации; во-вторых, на уровне 26 автономных кантонов, которые решают, какую степень автономии они передадут на третий уровень, представленный самыми малыми структурными единицами самоуправления — общинами. Исследователи зачастую выделяют еще и четвертый уровень управления — округа — промежуточный уровень между кантонами и коммунами. Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право налогообложения.
Основные принципы организации Швейцарии как федеративного государства определены в части третьей действующей Конституции. Центральным принципом во взаимоотношениях Швейцарской Конфедерации и кантонов является выполнение федеративным (союзным) государством только тех задач, которые требуют единообразного регулирования или превышают средства кантонов. Конституция предусматривает сотрудничество между Конфедерацией и кантонами, их взаимное уважение и поддержку. Полномочия Конфедерации закрепляются в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, организация движения транспорта, а также устанавливаются принципы рыночно-ориентированной экономики. В налоговой сфере полномочия Конфедерации распространяются на товарные продукты («налог на добавочную стоимость»), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Конфедерация получает процент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на топливо, алкоголь, сигареты и т.д. Кантоны получают налоги с доходов и имущества и некоторые другие доходы (например, с недвижимости и предприятий).
Как уже было сказано, швейцарская модель государственности исходит из принципа равных суверенных прав для всех кантонов независимо от их различий. Из этого принципа следует обязательная процедура принятия поправок к Конституции Швейцарии, которая требует двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан и, с другой стороны, для кантонов (один кантон — один голос, независимо от размера и численности населения). Все кантоны выбирают двух сенаторов. В Совете кантонов каждый кантон представлен двумя представителями, которые избираются от кантона. Швейцарская конституция в равной мере учитывает оба принципа — «один человек — один голос» и «один кантон — один голос».
Кантоны имеют собственные конституции, собственные правительства (как правило, пять членов, избранных населением), в большинстве кантонов созданы однопалатные парламенты.
Кантональные конституции не только закрепляют суверенитет кантонов в делах Конфедерации, но являются незаменимым инструментом закрепления демократических прав граждан, предоставляя им права реально влиять на принятие политических решений. Причем в соответствии со ст. 3Конституции Швейцарии кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько этот суверенитет не ограничен Конституцией. Без такого делегирования полномочий федеральное законодательство не имеет права регулировать какие-либо вопросы. В то же время на практике приняты многочисленные конституционные поправки, которые делегируют кантональные полномочия правительству Швейцарской Конфедерации. Большинство этих поправок относится к области социального обеспечения.
Длительное время в Швейцарии действует Конференция кантональных исполнительных органов, созданная для поддержания сотрудничества и координации действий между всеми кантонами. ,
Значение коммун в политической системе Швейцарии как самостоятельного и чрезвычайно важного уровня управления, несомненно, является следствием исторически сложившихся кооперативных структур. Коммуны представляют собой сложившиеся в течение длительного времени административные единицы, имеющие четкие границы, в которых существуют свои (местные) органы самоуправления. Швейцария состоит из 300 коммун, среди которых есть и большие города, и маленькие деревушки. Коммуны весьма разнообразны по типу организации местных органов власти, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию.
Обычно исполнительную власть в коммунах осуществляет муниципальный совет, который является коллегиальным органом, избираемым гражданами. Как правило, муниципальный совет состоит из 5—9 членов.
Высшим органом коммуны может быть общее собрание избирателей или, в более крупных коммунах, — коммунальный парламент. На коммунальном уровне активно применяются такие демократические институты, как народная инициатива и референдум. Следует отметить, что строгого разделения исполнительной и законодательной власти на коммунальном уровне не существует.
Для швейцарцев муниципалитет по значимости приоритетен, это кооперативная система, которая включает почти все возможные демократические процедуры и институты. Местная администрация ближе к населению, так как решает вопросы проживания, образования, труда, отдыха и охраны здоровья. Недавно к задачам муниципалитетов добавились социальное обеспечение, градостроительство и обустройство территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.
Швейцарские исследователи подчеркивают, что «местная автономия — это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством»1. Причем объем предоставления этого кантонального права серьезно зависит от национального состава населения кантонов. Если немецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ, предоставляют своим коммунам очень широкую автономию, то франкоязычные кантоны, которые находятся под влиянием французской системы национального государства, предпочитают более централизованную систему управления. Права и обязанности коммун закрепляются в конституции кантона и в особых кантональных статутах. Значительную роль играет обычное право.
Следует отметить, что до принятия Конституции 1999 г. швейцарская конституция не упоминала о правах и обязанностях коммун. При такой ситуации важнейшую роль федерального защитника местной автономии коммун выполнял Высший союзный суд.
Так, судебными решениями подтверждалась норма, согласно которой правительству кантонов запрещается вмешиваться в местную автономию, если это законодательно не предусмотрено в конституции кантона или законах. Согласно ст. 50 действующей Конституции, автономия коммун гарантирована в границах, принятых кантональным законом. Более того, Конституция требует, чтобы Конфедерация принимала во внимание последствия своих решений для коммун и учитывала потребности городов и агломераций.
|