Общая характеристика законодательства

Данному направлению экологического права с каждым годом уделяется все большее внимание со стороны международных и на­циональных законодателей. Причины этого, с одной стороны, за­ключаются в экологическом значении Мирового океана и глобаль­ном характере угроз, связанных с изменением его уровня, ухудшени­ем качества морских вод, снижением биоразнообразия, ростом экологических катастроф и бедствий на море и т. п. С другой сторо­ны, возрастает роль живых и минеральных ресурсов континенталь­ного шельфа и исключительной экономической зоны в обеспечении жизненных потребностей людей. Достаточно привести одну цифру: в настоящее время в России 94% рыбной продукции добывается не во внутренних водоемах, а в водах исключительной экономической зоны.

Поэтому использование и охрану континентального шельфа и исключительной экономической зоны регулируют многочисленные акты. В их числе: Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г.; Закон РФ «О недрах» от 3 марта 1995 г.; федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г.; «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г., «Об исключительной экономической зоне Рос­сийской Федерации» от 17 декабря 1998 г.; Указ Президента РФ «О деятельности российских физических и юридических лиц по раз­ведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за предела­ми континентального шельфа» от 22 ноября 1994 г.; Положение о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июня 1992 г.; Положение о порядке и условиях взимания платежей за пользова­ние недрами, акваторией и участками морского дна от 28 октября 1992 г.; Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.; Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.; постановления Правительства РФ по вопросам ох­раны водных биоресурсов, например «Требования по предотвраще-

нию гибели объектов животного мира при осуществлении производ­ственных процессов, а также при эксплуатации транспортных маги­стралей, трубопроводов, линий связи и электропередач» от 13 августа 1996 г., «Об утверждении правил регистрации лицензий (раз­решений) на промысел водных биологических ресурсов в исключи­тельной экономической зоне Российской Федерации, выданных рос­сийским и иностранным юридическим лицам и гражданам» от 12 февраля 2001 г.; Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения. Это далеко не полный перечень источников права.

2. Объекты правовой охраны

Их число велико, а структура достаточно сложна. Во-первых, это морская среда, континентальный шельф и исключительная эконо­мическая зона, взятые как бы сами по себе. Во-вторых, это их жи­вые и неживые ресурсы. В-третьих, это интересы РФ и предметно выраженные виды деятельности, например прокладка подводных ка­белей. Наконец, правовое регулирование осложняется различиями статусов отдельных частей (компонентов) этих объектов и необходи­мостью введения разных режимов их охраны, например открытого моря, внутреннего моря, территориального моря, прилежащей зоны. Понятия, статусы, режимы охраны, дозволения, ограничения и за­преты в использовании устанавливаются нормами международного и национального морского и экологического права.

Континентальный шельф Российской Федерации включает мор­ское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного про­должения ее сухопутной территории до внешней границы подвод­ной окраины материка, т. е. продолжения континентального масси­ва Российской Федерации, включающего поверхность и недра кон­тинентального шельфа, склона и подъема.

Континентальный шельф — это прибрежное морское (океаниче­ское) мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологиче­ское строение, являющееся наиболее продуктивной и производи­тельной для хозяйственного использования населенной живыми ор­ганизмами частью акватории с определенными внутренними и внешними границами. Согласно Женевской конвенции 1958 г. по­нятие континентального шельфа охватывает собой поверхность и недра подводных районов прибрежного государства, примыкающих к берегу, но находящихся вне пределов территориального моря, до глубины 200 м или за этими пределами до такого места, до которо­го глубина покрывающих его вод позволяет вести разработку естест-

венных богатств. Поверхность и недра морского дна впадин, располо­женных в сплошном массиве континентального шельфа независимо от глубины, являются его частью. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федера­ции.

Внутренней границей континентального шельфа является внеш­няя граница территориального моря, а внешняя находится на рас­стоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеря­ется ширина территориального моря, при условии, что внешняя гра­ница окраины подводного материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница совпадает с внешней грани­цей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Линии внешних границ или заме­няющие их перечни географических координат точек с указанием исходных основных геодезических данных, утвержденные Прави­тельством РФ, и делимитационные линии, определенные междуна­родными договорами РФ или на основе норм международного пра­ва, указываются на картах установленного масштаба или публикуют­ся в «Извещениях мореплавателям» (ст. 1, 3 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»; см. также по­становление Правительства РФ «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации» от 16 июня 1997 г. №717, в котором установлены меры по приведе­нию российского законодательства в соответствие с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., порядок передачи материалов в Комиссию по границам континентального шельфа, копий перечней координат и копий карт на хранение Генеральному секретарю ООН и другие вопросы).

Минеральные ресурсы континентального шельфа — минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр.

Живые ресурсы континентального шельфа — это живые организ­мы, относящиеся к «сидячим видам», которые в период, когда воз­можен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на мор­ском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (моллюски, губки и т. п.).

Исключительная экономическая зона РФ — это морской район, на­ходящийся за пределами территориального моря Российской Феде­рации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом. Это определение применяется также ко всем островам Российской Фе-174

дерации, за исключением скал, которые непригодны для поддержа­ния жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяй­ственной деятельности. Внутренней границей исключительной эко-\ номической зоны является внешняя граница территориального Лморя, а внешняя находится на расстоянии 200 морских миль от ис­ходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Линии внешних границ или заменяющие их перечни географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных и делимитационные линии указы­ваются на картах установленного масштаба и публикуются в «Изве­щениях мореплавателям» (ст. 1—3 Федерального закона «Об исклю­чительной экономической зоне»).

Внутренние морские воды РФ —воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина террито­риального моря РФ. Они являются составной частью территории России. К ним относятся воды портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидро­технических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколь­ко проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 мор­ских мили; заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шири­ной входа в них более чем 24 морских мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавли­вается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплава­телям».

Территориальное море РФ — примыкающий к сухопутной терри­тории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий (т. е. линий наиболь­шего отлива вдоль берега и т. д.). Внешняя граница его является Го­сударственной границей РФ, а внутренняя — это исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Данное опре­деление применяется также ко всем российским островам. На тер­риториальное море, воздушное пространство над ним, его дно и не­дра распространяется суверенитет РФ.

Прилежащая зона РФ —морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя гра­ница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряе­мых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территори­ального моря.

|

... „ пользования

Все ресурсы указанных объектов являются государственной фе­деральной собственностью. Это право производно от суверенных прав,. России, являющихся исключительными в том смысле, что если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может этого делать без ее согласия; Российская Федерация обладает исключительным правом разрешать и регулировать буро­вые работы на континентальном шельфе; сооружать, а также разре­шать и регулировать создание, эксплуатацию и использование ис­кусственных островов, установок и сооружений и осуществлять юрисдикцию над ними, в том числе в отношении таможенных, фис­кальных, санитарных, иммиграционных правил, правил безопасно­сти, а также осуществлять юрисдикцию в отношении морских науч­ных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

Право пользования ресурсами континентального шельфа, исключи­тельной экономической зоны, внутренних морских вод, территориаль­ного моря и прилежащей зоны Российской Федерации. Международное и российское законодательство предусматривает широкий спектр видов пользования перечисленными объектами (ресурсами*). Здесь осуществляются;

- региональное геологическое изучение континентального шель­фа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносное™ крупных регионов шельфа (региональные геолого-геофизические ра­боты, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, •ресурсные исследования) как самостоятельный вид пользования континентальным шельфом;

- поиск минеральных ресурсов, охватывающий общие поиски, детальные поиски, поисково-оценочные работы в целях обнаруже­ния минеральных ресурсов;

- разведка минеральных ресурсов (предварительная, детальная, эксплуатационная), направленная на определение участков конти­нентального шельфа, имеющих промышленное значение, их предва­рительную оценку, выяснение условий промышленного освоения и получение данных, достаточных для составления проекта разработ­ки минеральных ресурсов, а также в необходимых случаях-на по­лучение дополнительных данных уже в ходе разработки ресурсов;

- одновременно поиск, разведка и разработка минеральных ре­сурсов;

- разработка минеральных ресурсов, т. е. деятельность по извле­
чению минеральных ресурсов на континентальном шельфе РФ, про­
водимая на промышленной основе на выделенном участке, пред­
ставляющем собой геометризированный блок, параметры которого
указываются в лицензии, в том числе площадь морского дна с коор­
динатами ее границ и глубины недр;

- промысел живых ресурсов, т. е. комплексный процесс, вклю­
чающий вылов, приемку, обработку, транспортирование, хранение
продукции, ее перегрузку и другие операции, связанные с добычей
живых ресурсов континентального шельфа и исключительной эко­
номической зоны РФ и распоряжением ими, а также вылов (добы­
ча) живых ресурсов исключительной экономической зоны, осущест­
вляемый в иных целях, разведка живых ресурсов, их товарное выра-
шивание или искусственное воспроизведение;

- разведка и разработка неживых ресурсов исключительной эко­
номической зоны;

- производство энергии путем использования приливов, тече-
• ний и ветра;

- проведение буровых работ, т. е. контактного метода изучения,
разведки и разработки минеральных ресурсов, использование кото­
рого связано с проникновением в континентальный шельф, отделе-

: нием минеральных ресурсов и извлечением их на поверхность;

- создание искусственных островов, сооружений и установок
(участков площади предприятий, образованных на морском дне пу­
тем намыва, отсыпки грунта, не обладающих статусом островов;
платформ, буровых установок, маяков и пр.) с установленными зо­
нами безопасности, простирающимися не более чем на 500 м от ка­
ждой точки внешнего края;

— прокладка подводных кабелей и трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов или для эксплуа­тации искусственных островов, установок и сооружений, а также выводимых на территорию Российской Федерации, включая опреде­ление трассы и меры по обеспечению судоходства и иных видов правомерного пользования морской средой;

- проведение ресурсных или морских научных исследований.

Пользование осуществляется при условии предварительного по­лучения лицензии (разрешения), являющейся официальным доку­ментом, разрешающим осуществление указанного в нем вида дея­тельности в течение установленного срока и определяющим условия деятельности. Виды лицензий (разрешений) разнообразны (см. «Ли­цензирование»). Следует учитывать, что, например, при пользова­нии живыми ресурсами исключительной экономической зоны ли-

:•&

И

цензии российским и иностранным заявителям выдаются на основа-нии установленных общего допустимого улова (ОДУ) живых ресурсов, лимитов и квот на вылов (добычу) и с учетом преимущест­венного права на использование живых ресурсов отдельных катего­рий заявителей — представителей коренных малочисленных народов и этнических групп (общностей) Севера и Дальнего Востока; насе­ления этих регионов и населения в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на про­мысле живых ресурсов; граждан РФ и российских юридических лиц, осуществляющих морские научные исследования биологическо­го характера и (или) мероприятия по искусственному воспроизвод­ству живых ресурсов в целях поставки продукции для федеральных и региональных нужд.

Порядок,' условия предоставления лицензий, ограничения для иностранных заявителей подробно регламентируются как в феде­ральных законах «Об исключительной экономической зоне Россий­ской Федерации» (ст. 8—13), «О континентальном шельфе Россий­ской Федерации», так и в подзаконных актах (см., например, Прави­ла представления запросов на проведение морских научных исследований в исключительной экономической зоне Российской Федерации и принятия по ним решений от 28 марта 2001 г. /СЗ РФ, 2001, №5, ст. 1490).

Разрешительная система установлена и для других видов дея­тельности в исключительной экономической зоне РФ. Закон преду­сматривает: 1) разрешение на проведение ресурсных исследований, которое выдается специально уполномоченным федеральным орга­ном исполнительной власти по рыболовству по согласованию с ор­ганами по охране окружающей среды, обороны, пограничной служ­бы, а при необходимости — и с другими органами; 2) разрешение на проведение морских научных исследований, выдаваемое Министер­ством науки и технологий РФ по согласованию с федеральными органами по рыболовству, обороне, безопасности, пограничной службе, охране окружающей среды, геологии и использованию недр, гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Про­цессуальный порядок, права и обязанности лиц, рассматривающих запрос, и лицензиатов определены в главах III и IV Федерального за­кона «Об исключительной экономической зоне Российской Федера­ции». Требуются разрешения и на сброс вредных веществ, а также на захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений в ис­ключительной экономической зоне РФ. Процессуальный порядок

выдачи таких разрешений, статус разрешений аналогичны такого рода разрешениям, получаемым для данных видов деятельности на континентальном шельфе РФ.

Выдача лицензий основывается на суверенных правах Россий­ской Федерации, являющихся исключительными.

Она представляет собой сложную процессуальную деятельность по рассмотрению заявок (запросов), включающих обязательные (на­пример, данные о юридическом лице, видах и сроках планируемой деятельности и т. п.) и дополнительные сведения (например, дан­ные об экологическом обеспечении пользования участками конти­нентального шельфа, в том числе об организации экологического мониторинга, о взаимосогласованных методиках возмещения ущер­ба, наносимого живым ресурсам; о мерах по предотвращению и лик­видации аварийных ситуаций, о страховании, консервации и ликви­дации (уборке) установок и сооружений по завершении работ, а так­же об условиях использования инфраструктуры на территории субъектов РФ и иные.- для лицензий на изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов).

Выдача лицензий (разрешений) регламентирована по субъектам и срокам рассмотрения, порядку уведомления о положительном или отрицательном решении, кругу юридических и физических лиц, ко­торые могут обращаться с заявками, и т. п.