I 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране , и использовании континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морской среды и их ресурсов

Это достаточно развитый институт международного и россий­ского законодательства. УК РФ и КоАП РСФСР предусматривают : очень большое количество составов преступлений и проступков в ' этой сфере, влекущих суровые наказания. Так, в УК РФ установлена уголовная ответственность за загрязнение морской среды (ст. 252) и нарушение законодательства о континентальном шельфе и исклю­чительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253). Кодекс об административных правонарушениях еще более подроб­но регулирует санкции за посягательства такого рода. Здесь в ст.56¹, 56², 56³, 57', 58, 84⁵, 84⁶ формулируются цели охраны администра­тивно-правовыми средствами суверенных прав России на континен­тальный шельф, исключительную экономическую зону РФ, их мине­ральные и живые ресурсы, обеспечения экологического правопоряд­ка, предотвращения загрязнения моря опасными веществами и отходами и борьбы с ними и т. п.

В проекте КоАП РФ, принятом в первом чтении Государствен­ной Думой, сфера административной ответственности расширена за счет включения в объекты посягательства внутренних морских вод, территориального моря и их ресурсов. Подход к определению пе­речня составов фактически сохранился прежним. В статьях 8.17—8.20 установлена административная ответственность за нару­шение правил безопасного проведения поиска, разведки минераль­ных ресурсов и иных работ; правил добычи и охраны водных биоре­сурсов; самовольную прокладку или вывод на территорию РФ под­водных кабелей, трубопроводов или туннелей; правил проведения ресурсных или морских научных исследований и самовольное изме­нение их программ; самовольное или с нарушением правил захоро­нение отходов; незаконную передачу ресурсов.

Рекомендуемая литература:Берхгольцас И. Морское право (публичное). Рига, 1997, с. 62 и след.; Его же. Балтия, Национальное и международное экологическое право (право окружающей среды). Учебное пособие в двух частях. Рига, 2000; Дубо­вик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к 26 главе УК РФ. М., 1998, с. 207-238; Коментарий к КоАП РСФСР. 4-е изд. М., 2001.

Глава XI

ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР

Объекты правового регулирования

Недра — часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водо­емов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геоло­гического изучения и освоения. Правовому регулированию подле­жит разнообразная деятельность, связанная с использованием недр и содержащихся в них минеральных ресурсов, в том числе: геологи­ческое изучение недр; добыча полезных ископаемых (на суше, кон­тинентальном шельфе, в исключительной экономической зоне); строительство подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых; использование недр, выработанных шахт, естественных пустот и т. п. для захоронения или временного хранения отходов, и др.

Общая характеристика горного законодательства

Основными актами, регулирующими эту область, являются За­кон о недрах в редакции 1995 г.. федеральные законы о соглашени­ях о разделе продукции, о лицензировании отдельных видов дея­тельности, постановления Правительства РФ, например Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рацио­нальным использованием и охраной недр от 2 февраля 1998 г., ве­домственные акты (Положение о порядке выдачи разрешений на за­стройку площадей залегания полезных ископаемых от 30 ноября 1995 г.).

Право собственности на недра и право недропользования

Недра находятся в государственной собственности. Статус объ­ектов федеральной собственности приобретают участки недр (часть государственного фонда недр), используемые для обеспечения госу­дарственных потребностей РФ в стратегических и дефицитных ви­дах ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопас­ность РФ, обеспечения ее суверенитета, выполнения международ­ных обязательств РФ.

Недропользование осуществляется по разрешительной системе Это означает, что для пользования недрами и содержащимися в них минеральными и гидроминеральными ресурсами необходимо полу-чение лицензии (разрешения) в установленном законом порядке. Единственным исключением из этого правила является добыча об­щераспространенных полезных ископаемых (таких, например, как песок, гравий), которая производится собственниками и владельца­ми земельных участков свободно.

Российское законодательство предусматривает сложную систему требований, ограничений и запретов при осуществлении недрополь-чг«вания. Так, не допускаются сверхнормативные потери, разубожи-вание и выборочная отработка полезных ископаемых; ведение лю­бых работ должно осуществляться лишь на основе геологической, маркшейдерской и иной документации; нарушенные земли подле­жат обязательной рекультивации, а снятый плодородный слой — вос­становлению, и т. п.

Ответственность за нарушение законодательства об охране недр

Она установлена специальными экологическими, уголовными, административными и иными нормами. Статья 49 Закона РФ «О не­драх» устанавливает недействительность сделок, связанных с пользо­ванием недрами, если они совершены с нарушением указаного За­кона, а также перечень составов правонарушений: от незаконного предоставления лицензий, систематического нарушения порядка внесения платы при пользовании недрами до неприведения нару­шенных природных объектов в состояние, пригодное для их даль­нейшего использования. Действующий КоАП РСФСР за ряд таких составов устанавливает административную ответственность (ст. 55-56). В проекте КоАП РФ в целом сохранены традиции правового регулирования: в ст. 8.7, 8.9, 8.10, 8.11 формулируются материаль­ные, формальные составы и составы поставления в опасность. В ходе уголовно-правовой реформы подход к кругу преступных дея­ний, посягающих на недра, существенно изменился. Статья 255 УК РФ предусматривает ответственность не за нарушение правил разра­ботки недр и сдачи государству золота, а за нарушение правил охра­ны и использования недр, за самовольную застройку площадей зале­гания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Коммента­рии к 26 главе УК РФ. М„ 1998, с. 245-252; Дудиков М.В. Предоставление права пользования недрами: законотворчество и механизм реализации. М., 2001; Коммента­рии к КоАП РСФСР, 4-е изд. М., 2001, с. 176-181.

Глава XII

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛЕСОВ

1. Общая характеристика лесного законодательства

Лесное законодательство имеет давние, устоявшиеся традиции. И в дореволюционной России и в советский период на территории страны действовали многочисленные акты, регулировавшие порядок пользования лесами, их восстановление и охрану, борьбу с браконьер­ством и другие вопросы. Лесное законодательство относится к числу так называемых кодифицированных отраслей природоресурсового права, поскольку его главным актом является Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 5, ст. 610). Хотя, конечно, многие нормы содержатся в правительственных постановлениях и ведомст­венных актах, в первую очередь бывшей Федеральной службы лесно­го хозяйства (ныне Министерства природных ресурсов РФ). Важней­шими среди этих источников лесного права являются Правила отпус­ка древесины на корню в лесах Российской Федерации от 1 июня 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 23, ст. 2553), Положение о государственной лесной охране от 27 июля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 32, ст. 3896) и др. Следует учитывать, что ведомственные акты относятся к двум боль­шим группам, регулирующим пользование и охрану лесов: а) на тер­ритории России в целом, например Санитарные правила в лесах Рос­сийской Федерации от 15 января 1998 г., и б) в пределах природ-но-географического или административного региона, ' например Санитарные правила в лесах, расположенных на территории Москов­ской области, от 12 января 1999 г., Правила рубок главного пользова­ния в равнинных лесах европейской части Российской Федерации от 31 августа 1993 г., Наставление по рубкам ухода в лесах Дальнего Востока от 29 ноября 1993 г. и др. Наконец, в систему источников лесного законодательства входят акты (кодифицированные и некоди­фицированные) субъектов РФ, например региональный Лесной ко­декс Алтайского края. Нормы обеспечивающего законодательства со­держатся в КоАП РСФСР (ст. 48, 61-76) и УК РФ (ст. 260-261).

Право собственности на леса

Российский законодатель исходит из того, что лес — это сово­купность земли, древесно-кустарниковой и травянистой раститель-

ности, животных, микроорганизмов и других компонентов окру жающей среды, биологически взаимосвязанных и влияющих дру, на друга в своем развитии. Объекты лесных отношений — лесной фонд, его участки, леса, не входящие в лесной фонд и их участки древесно-кустарниковая растительность. Права пользования на пе­речисленные компоненты охраняются с учетом многофункцио­нального значения лесов и признания их основным средством про­изводства в лесном хозяйстве. Одним из важных инструментов та­кой охраны является признание лесного фонда и лесов, расположенных на землях Министерства обороны, федеральной собственностью. Статья 19 Лесного кодекса РФ оговаривает воз­можность передачи части лесного фонда в собственность субъек­тов РФ. В то же время среди полномочий Федерации ст. 46 назы­вает владение, пользование и распоряжение лесным фондом, тогда как субъекты РФ могут «участвовать» в осуществлении этих полно­мочий в пределах своей территории (ст. 47).

Конституционный Суд по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ отметил, что лесной фонд «представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как та­ковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим» (СЗ РФ, 1998, № 3, ст. 429). Таким образом, право государственной собственности на леса устанавлива­ется не с помощью употребления термина «государственная», а ука­занием на формы собственности — федеральную и субъектов РФ и конкретные полномочия участников лесных отношений. Приватиза­ция лесного фонда запрещена. Законодателем установлены также запреты на куплю-продажу, залог и совершение других сделок, суб­аренду и выкуп арендованных участков. Таким образом, оборот лес­ного фонда не допускается.

Лесопользование и его виды

Лесопользование, как и иные виды пользования природными ре­сурсами, осуществляется по разрешительной системе, в соответст­вии с выдаваемыми в специальном порядке лицензиями, лесорубоч­ными билетами, лесными билетами, ордерами, а также на основа­нии договоров аренды, концессии, безвозмездного пользования. На заготовку древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, по­бочные лесные пользования, пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в научно-исследовательских, культурно-оздо­ровительных, туристических и спортивных целях требуется разреше­ние. Из этого правила существуют два исключения: не требуется

специального разрешения на бесплатное пребывание граждан в ле­сах для отдыха (публичный лесной сервитут) и на сбор ими для лич­ного пользования грибов, ягод, орехов и пр., лекарственного и тех­нического сырья. Право публичного лесного сервитута может быть, _в свою очередь, ограничено в интересах пожарной безопасности, ве­дения орехопромыслового и иного хозяйствования, на особо охра­няемых природных территориях.

В Специальными разрешительными документами на осуществле­ние различных видов лесопользования являются: а) лицензия, удо­стоверяющая право ее владельца на долгосрочное пользование уча­стками лесного фонда; б) лесорубочный билет, ордер или лесной би­лет. Лицензия как документ, который удостоверяет право ее владельца на долгосрочное пользование участками лесного фонда (аренду) и также относится к специальным разрешительным доку­ментам согласно ст. 34, ч. 5 ст. 81 Лесного кодекса РФ, в тексте рас­сматриваемой нормы не указывается.

', Согласно ст. 42 Лесного кодекса РФ основанием для выдачи ле­сорубочного билета и (или) лесного билета являются договор арен­ды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования уча­стком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации (см. также По­ложение об аренде участков лесного фонда, утвержденное постанов­лением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. № 345.-СЗ РФ, 1998, № 14, ст. 1585; Положение о предоставлении участков лесного фон­да в безвозмездное пользование, утвержденное постановлением Пра­вительства РФ от 18 февраля 1998 г.-СЗ РФ, 1998, №8, ст. 964; Положение о порядке проведения лесных конкурсов по передаче в аренду участков лесного фонда Российской Федерации, утвержден­ное приказом Рослесхоза от 30 сентября 1997 г. № 123.—БНА РФ, 1998, №3, с. 5-11).

Лесорубочный билет, ордер и лесной билет, в отличие от лицен­зии, являются документами, удостоверяющими право их владельцев на краткосрочное пользование (до одного года) участками лесного фонда и (или) лесными ресурсами. Они удостоверяют право их вла­дельцев осуществлять только установленный в них вид пользования лесным фондом. При долгосрочном пользовании (аренде) лесору-| бочный билет (ордер) и лесной билет выдаются ежегодно владельцу лицензии на осуществление разрешенного вида пользования в кон-[Кретных объемах (размерах) и в месте работ, указанных в соответст­вующем договоре.

Лесорубочный билет — это документ, дающий право его владель­цу на проведение заготовки и вывозки древесины, живицы и второ­степенных лесных ресурсов. В нем предусматриваются место нахож­дения участка лесного фонда, количественная и качественная харак­теристика отпускаемой древесины, живицы и второстепенных лесных материалов, их стоимость, сроки производства работ, усло­вия и способы восстановления леса и очистки мест рубок. Лесору­бочный билет выдается лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.

Ордер выдается на мелкий отпуск древесины на корню и явля­ется документом, дающим право его владельцу на проведение от­дельных видов заготовки и вывозки древесины и второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и др.). Ордер выдается лесничеством на ос­новании данного ему лесорубочного билета. По ордеру без выпис­ки лесорубочного билета может производиться отпуск древесины на корню мелкими партиями, в порядке уборки валежной, сухо­стойной и буреломной древесины, а также второстепенных лесных ресурсов.

Лесной билет — это документ, дающий право его владельцу на проведение побочных лесных пользований (сенокошения, пастьбы скота, размещения ульев и пасек, заготовки древесных соков, заго­товки и сбора дикорастущих плодов, грибов, ягод, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений, технического сырья, сбо­ра мха, лесной подстилки и опавшего листа, камыша, других видов побочных лесных пользований, перечень которых утверждается фе­деральным органом лесного хозяйства), но не заготовки и вывозки древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. В нем пре­дусматриваются место, размеры, сроки пользования участками лес­ного фонда, условия проведения побочных лесных пользований и размер платежа за проведение побочных лесных пользований. Лес­ной билет на осуществление побочного лесопользования выдается лесничеством на один сезон, а на осуществление других видов лесо­пользования — лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.

Формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета хранения, заполнения и выдачи лесопользователю устанав­ливаются федеральный органом управления лесным хозяйством (ч. 11 ст. 42 Лесного кодекса РФ).

Иные документы либо устные или письменные разрешения (вы­данные не в установленной форме лесорубочного билета, ордера, лесного билета) должностных лиц органов лесного хозяйства или

органов местного самоуправления не могут служить основанием для приобретения права лесопользования в целях, устанавливаемых ле-|сорубочным билетом, ордером, лесным билетом.

Лесное законодательство подробно регламентирует договорные основы лесопользования. В настоящее время эти нормы содержатся К ЛК РФ, ряде постановлений Правительства РФ (Положение об аренде участков лесного фонда от 24 марта 1998 г., Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользова­ние от 18 февраля 1998 г., Положение о проведении лесных конкур-! сов о передаче в аренду участков лесного фонда Российской Феде­рации от 30 сентября 1997 г.). В соответствии с этими актами арен-; да и концессия являются видами долгосрочного пользования (до 49 I лет), осуществляются на платной основе, предоставляются в резуль-? тате проведения специальной процедуры — лесных конкурсов или | аукционов по решению уполномоченного органа (для концес-I сии-это Правительство РФ, аренды-орган управления в области I лесного хозяйства), являются основанием для ежегодного получения [разрешительных документов на осуществление конкретного ви;а ле­сопользования (например, лесорубочного или лесного билета). Аренда и концессия влекут наделение производными правами и воз-, ложение обязанностей, например по улучшению и восстаньзлению леса. Различия этих договоров, помимо субъекта предоставления права лесопользования, состоят в характеристиках самого объекта лесопользования. В концессию, как правило, отдаются такие участ­ки лесного фонда, которые не освоены, нуждаются в крупных инве­стициях, создании инфраструктуры. Договор безвозмездного пользо­вания касается бывших колхозных лесов и также относится к числу долгосрочных. Наконец, осуществление права лесопользования зави­сит от того, к какой группе относятся леса-первой, второй или третьей, режимы охраны, системы ограничений и запретов на от­дельные виды лесопользования в которых различны и зависят от ценности леса, его подверженности болезням, иным негативным факторам, от количества, возраста деревьев и других показателей.

Таким образом, экологическая ценность леса также является ог­раничением права лесопользования.