Природа как объект экологического права Ф.Х. Адиханов
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Учебник
Третье издание, перераб. и доп.
Барнаул – 2006
Адиханов Ф.Х.
Экологическое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. – Барнаул: ОАО «Алтайский полиграфический комбинат», 2006. – 384 с.
Учебник написан в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта по специальности «Юриспруденция» и программой учебного курса «Экологическое право», одобренной кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Алтайского госуниверситета, на основе анализа новейшей теории и законодательства экологического профиля.
Рассчитан для студентов и преподавателей высших юридических учебных заведений. Может быть использован юристами-практиками и другими заинтересованными лицами.
ISBN
© Ф.Х. Адиханов, 2006.
ВВЕДЕНИЕ
Долгое время в СССР и России все отношения, возникающие по поводу использования земель, недр и других природных ресурсов и охраны окружающей среды, регулировались одной единой совокупностью норм под названием «Земельное право». Учебная дисциплина также называлась «Земельное право».
На рубеже 50–60-х годов прошлого столетия стало очевидно, что нормы Земельного права, регулирующие в основном отношения по использованию природных ресурсов (регулятивные отношения), мало приспособлены для охраны природы (окружающей среды) от все возрастающего отрицательного антропогенного воздействия на нее.
В связи с этим постепенно сформировалась совокупность норм, основной целью которых стала охрана природы (окружающей среды).
В вузах начали преподавать спецкурс «Правовая охрана природы», переименованный впоследствии в «Экологическое право». Таким образом, наряду с «Земельным правом» как правом, регулирующим область отношений, связанных преимущественно с использованием природных ресурсов (регулятивных отношений), появилось «Экологическое право» как право, регулирующее отношения по охране окружающей среды (охранительные отношения).
Поскольку невозможно более или менее четко определить, где начинаются и где кончаются охранительные или регулятивные отношения, то в учебных курсах появились недопустимые в учебном процессе дублирования учебного материала.
В этой связи многие ученые-преподаватели постепенно стали убеждаться в том, что «Экологическое право» и «Земельное право» как учебные дисциплины должны быть объединены в один годовой учебный курс под названием «Экологическое право» и, как это принято, – с общей и особенной частями. В общую часть курса должно быть включено все общее для охраны окружающей среды и все общее, касающееся пользования природными ресурсами. В особенную часть войдут все относительно самостоятельное из «Экологического права» и «Земельного права».
Преподавание единого курса «Экологическое право» вместо двух действующих соответствует двуединой роли природы (окружающая среда и природные ресурсы) и тому, что в природе все взаимосвязано и взаимообусловлено.
В 1984 году в Москве (МГУ) по этому поводу для преподавателей экологического профиля был организован семинар-совещание, где подавляющее большинство присутствующих преподавателей высказалось за преподавание единого учебного курса «Экологическое право». Но воз, увы, с места не сдвинулся. Больше того, Минвузом РФ в 1996 году был утвержден Образовательный стандарт, который предписал преподавать два семестровых учебных курса: «Экологическое право» и «Земельное право».
В Алтайском государственном университете я начал преподавать Экологическое право как единый курс еще в 80-е годы прошлого столетия, когда вузам была дана свобода по формированию учебных программ. В 1994 и 1995 годах последовательно вышли в свет два моих учебных пособия: «Экологическое право. Общая часть» и «Экологическое право. Особенная часть».
Подчиняясь требованиям Стандарта, в 1998 и 1999 годах последовательно я издал два учебных пособия уже по разным учебным дисциплинам: «Экологическое право» и «Земельное право». Особенностью этих учебных пособий является то, что я, не нарушая общих требований Образовательного стандарта, построил их содержание так, что по существу курс «Экологическое право» является общей частью, а курс «Земельное право» особенной частью «Экологического права» в широком понимании. Материал двух учебных курсов взаимосвязан от начала до конца.
Настоящий учебник «Экологическое право», как и учебник 1998 года, я построил по существу как общую часть единого искусственно разделенного курса «Экологическое право».
С учетом изложенного я с большим удовольствием и полностью поддерживаю А.К. Голиченкова в том, что «Выход видится в преподавании годового курса с названием «Экологическое право России» (мягкий вариант – «Экологическое и земельное право России»)»[1]. Только я бы предпочел вариант «Экологическое право России».
Я рискнул так подробно затронуть во введении только один вопрос с тем, чтобы привлечь к нему больше внимания.
Принятые сокращения
АПК РФ –Арбитражно-процессуальный кодекс РФ
БВС РФ –Бюллетень Верховного суда РФ
БВАС РФ –Бюллетень Высшего арбитражного суда РФ
БНА РФ –Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ
ВК РФ –Водный кодекс РФ
ЗК РФ –Земельный кодекс РФ
ЗоН РФ –Закон РФ о недрах
ЛК РФ –Лесной кодекс РФ
НК РФ –Налоговый кодекс РФ
СУ РСФСР – Собрание узаконений РСФСР
САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ
СЗ СССР –Собрание законодательства СССР
СП (СССР,
РСФСР, РФ)– Собрание постановлений Правительства
(СССР, РСФСР, РФ)
СЗ РФ –Собрание законодательства РФ
СРФ –Субъекты Российской Федерации
ФЗоЖМ –Федеральный закон о животном мире
ФЗоЛОМиК – Федеральный закон о лечебно-оздоровительных местностях и курортах
ФЗоООПТ – Федеральный закон об особо охраняемых природных территориях
ФЗоИАЭ –Федеральный закон об использовании атомной энергии
ФЗоЭЭ –Федеральный закон об экологической экспертизе
ФЗоСЭБН – Федеральный закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения
ФЗоООС – Федеральный закон об охране окружающей среды
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 1. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Природа как объект экологического права
Напомню, что нормы любой отрасли права регулируют определенную группу общественных отношений. Такие группы отношений составляют предмет отрасли права. Напомню также, что нормы права регулируют общественные отношения, возникающие по поводу вещей, оказания услуг и т.п., то есть по поводу определенных объектов.
Таким образом, любая отрасль права имеет свой предмет и объект правового регулирования. Эта аксиома в полной мере касается и экологического права.
Предметом экологического права (ЭП) являются экологические отношения, которые возникают по поводу природы. Но какие отношения признаются экологическими, что такое природа как объект экологических отношений?
В дословном переводе с греческого «экология» означает учение о доме (жилище). Впервые термин «экология» ввел немецкий зоолог Эрнст Геккель в 1866 году в работе «Всеобщая морфология»[2] для обозначения учения о взаимоотношениях организмов друг с другом и с окружающей средой. Постепенно «экология» как учение о взаимосвязи живых организмов со средой своего обитания стала применяться к обществу и природе как учение о взаимосвязи общества и природы и как учение о взаимодействии между людьми по поводу природы.
Таким образом, экологические отношения – это отношения между людьми, которые возникают по поводу природы.
Природу как объект экологического права можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле под природой понимается вся окружающая нас материя. Такую мысль в свое время высказал еще Ф. Энгельс. Он писал: «Вся доступная нам природа образует некую систему, некую совокупную связь тел, причем мы понимаем здесь под словом «тело» все материальные реальности, начиная от звезды и кончая атомом».[3]
По мнению Ф. Энгельса, к природе относится не только то, что находится на земле, но и Солнце, все другие планеты, весь звездный мир, так как они – тоже окружающий нас мир. Но можем ли мы говорить о взаимодействии человека и Солнца, Венеры, Марса, других планет Солнечной системы и за ее пределами?
В век освоения космического пространства этот вопрос не является риторическим. Уже сейчас появилась необходимость охраны околоземного космического пространства, включая Луну и некоторые другие планеты Солнечной системы, от остатков научно-технических экспериментов, от радиоактивного, химического и бактериологического загрязнения и иного антропогенного воздействия, которое может оказаться неблагоприятным.[4]
С другой стороны, вряд ли можно говорить о взаимодействии человека с Солнцем и тем более о его охране. Однако сейчас уже возникает необходимость охраны жизни на Земле от излишков ультрафиолетовых и инфракрасных излучений Солнца путем охраны озонового слоя Земли, регулирующего доступ на Землю таких лучей. Приобретает остроту вопрос о предотвращении потепления климата Земли.
Но объектом ЭП все же является природа в узком смысле, та природа, с которой человек вступает во взаимодействие и оказывает на нее воздействие, может изменять ее состояние. На современном уровне производительных сил общества – это прежде всего объекты земные (земля, вода, лес, животный и растительный мир) и в известной мере – околоземное пространство, а также некоторые планеты, к освоению которых человек уже приступил.
Тем не менее, когда мы говорим «природа», имеем в виду объекты земные. Земные объекты в свою очередь неоднородны, они представлены двумя группами предметов. Во-первых, это биосфера, сфера жизнедеятельности человека и живых организмов, а также объекты неживые (недра и др.). Это – естественная природная среда, собственно природа. Именно она является объектом экологического права.
Во-вторых, это объекты, которые в результате хозяйственной деятельности человека оторваны от естественной среды и превращены в товарно-материальные ценности (промышленное и техническое сырье в виде добытых полезных ископаемых, срубленное дерево, отстрелянное (выловленное) животное и т.д.). Такие объекты материального мира перестают быть природными. На них экологическое законодательство не распространяется.
На практике отнесение тех или иных предметов окружающего нас материального мира к категории природных объектов или товарно-материальных ценностей обычно не вызывает сомнений. Например, море, горы, реки, лесные массивы – это, несомненно, природные объекты, объекты, находящиеся в естественном состоянии. Напротив, здания и сооружения, автомобиль и иная техника, бесспорно, не являются природными объектами.
Но нередко деление предметов окружающего нас мира на объекты природы и товарно-материальные ценности не является столь очевидным по следующим двум обстоятельствам. Во-первых, для сохранения, восстановления и умножения тех или иных объектов природы человек привносит в природу свой труд, например, сажает лес, разводит диких животных и выпускает их в места естественного обитания. Такой лес, такие животные не перестают быть природными объектами. Они, хотя и носят в себе человеческий труд и в известной мере являются овеществленным трудом, но не могут быть признаны товаром, так как здесь цикл товарного производства не завершен, объекты природы не отделены от естественной среды. Таким образом, не все предметы природной среды, на которые оказал воздействие человек, становятся товарно-матери-
альными ценностями.
Во-вторых, не относятся к природным объекты, которые, хотя внешне и сохранили форму природных объектов, но оторваны от естественной среды. Например, почва в оранжереях и теплицах закрытого грунта, в цветочных горшках, хотя с точки зрения биологической и продолжает оставаться почвой, таковой не является с точки зрения экологического права. Не являются природными дикие животные и птицы, находящиеся в зоопарках, зверинцах, в специальных питомниках и вольерах; рыба, выращиваемая рыбозаводами, рыбхозами и другими организациями в специально устроенных или приспособленных для этого водоемах. Такие объекты перестают быть природными, так как они оторваны от естественной среды и превращены в товарно-материальные ценности.
Таким образом, природа, природный объект – это та часть окружающего нас материального мира, которая находится в естественном состоянии. Сюда входят как предметы, не подвергшиеся воздействию человека, так и предметы, подвергшиеся такому воздействию, но не оторванные от естественной среды. Экологическое законодательство распространяется только на объекты (предметы), находящиеся в естественном состоянии. На этот счет в экологическом законодательстве можно найти прямое указание. Так, согласно ст. 1 ФЗоЖМ животный мир представляет собой совокупность живых организмов, находящихся в состоянии естественной свободы.[5]
Экологическое законодательство распространяется только на объекты, находящиеся в естественном состоянии. На объекты, оторванные от естественной среды (добытое полезное ископаемое, срубленное дерево и т.п.), на объекты, которые, хотя внешне и сохранили форму природных объектов (слон в зоопарке, рыба в специально устроенных для ее разведения водоемах и т.п.), но также оторваны от естественной среды, распространяется законодательство, регулирующее имущественные отношения.
На объекты животного мира, содержащиеся в полувольных условиях или искусственно созданной среде, экологическое законодательство распространяется при условии, что такое содержание осуществляется в целях сохранения ресурса и генетического фонда животных и в иных научных и воспитательных целях.
Природа по своему природно-географическому положению, экономической сущности и правовому режиму, а также выполняемой роли неоднородна. Эта неоднородность выражается в следующем.
1. При купле-продаже, залоге и других сделках цена, денежный эквивалент товарно-материальных ценностей определяется исходя из стоимости товара, обусловленной количеством затраченного труда на создание товара. С этих позиций природные объекты стоимости не имеют и, следовательно, не имеют денежного эквивалента, обусловленного стоимостью товара. Их купля-продажа, залог осуществляются по условной цене, хотя при этом и может употребляться термин «стоимость».
По этой же причине при определении размера причиненного природным объектам вреда обычный способ его определения через стоимость не применим. Поэтому используются специальные таксы, методики. Например, за самовольный отстрел лося независимо от его возраста и веса взыскивается 50-кратный размер минимальной месячной оплаты труда.
Самовольное завладение природными объектами, например, незаконная охота, незаконная порубка леса, не дает состава кражи (хищения), так как эти объекты стоимости не имеют, а преследуется по специальным нормам уголовного и административного законодательства. В отличие от товарно-материальных ценностей природные объекты учитываются не в рублях (хотя с введением частной собственности на них и это возможно), а в площадях (земельные, водные и лесные участки) и в единицах (наземные и водные животные).
2. Природа выполняет двоякую роль, выступает в двух качествах. Во-первых, как природные ресурсы, и, во-вторых, как составная часть, элементы окружающей природной среды. К природным ресурсам относятся такие природные объекты, которые при данном уровне производительных сил могут быть использованы для производства материальных благ, для удовлетворения разнообразных материальных потребностей общества. Все природные объекты в той или иной мере являются природными ресурсами. Лес дает древесину, живицу и другую продукцию, вода употребляется непосредственно в пищу, для полива сельскохозяйственных полей и т.д. Природный объект в этих случаях выполняет экономические функции.
Природные ресурсы – это, прежде всего, природные объекты материального характера: земля, недра, вода, лес и т.д. Но к ним уместно отнести также природные явления нематериального характера: солнечная энергия, морские приливы и отливы, климатические явления (ветер) и т.п., так как их действие способно дать такой важный ресурс, как электроэнергия. Природные ресурсы выполняют, прежде всего, экономическую роль.
Как элементы окружающей среды природные объекты выполняют, прежде всего, экологическую роль. Например, лес является не только источником древесины и иной лесной продукции, но и регулирует влагооборот в природе, служит местом обитания диких зверей и птиц, пополняет кислородом атмосферный воздух, выделяет бактерицидные вещества, смягчает климат и т.д. Аналогично можно рассуждать в отношении воды, земли, животного мира как элементов окружающей среды.
С учетом такой двойственной роли, выполняемой природными объектами, задачи общества в целом, функции государства и права не однозначны. Если речь идет о природных ресурсах как источниках материальных благ, то эти задачи сводятся в основном к тому, чтобы обеспечить их рациональное использование, сохранить их неистощимость на неопределенно длительное время. Если же дело касается природы как окружающей среды, то задача состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить ее сохранность в чистоте и многообразии, ее возможность самоочищаться и самовосстанавливаться и т.д.
Но деление такое довольно условно, ибо, как правило, один и тот же объект природы одновременно является и природным ресурсом и элементом окружающей среды. Поэтому один и тот же природный объект одновременно и используется и охраняется. Это особенно наглядно проявляется в отношении таких природных ресурсов, как земля, вода, лес и животный мир.
3. Для природных объектов характерно деление их на возобновимые и невозобновимые. Речь идет о возобновимости или невозобновимости того или иного объекта в целом: земли, воды, растительного и животного мира.
Большая часть природных ресурсов возобновима. С истечением времени возрождается испорченная земля, очищаются загрязненная вода и атмосферный воздух, вырастает вместо одного срубленного дерева другое и т.д. Но не возобновляются отдельные исчезнувшие виды животных и растений. Так, когда-то с лица земли исчезли тур (крупное копытное животное с лирообразными рогами), морская стеллерова корова и многие другие животные и растения. И это навсегда, ибо биологические виды не восстанавливаются. Это накладывает на человечество особую заботу о сохранении видового многообразия животных и растений.
К невозобновимым природным объектам относятся полезные ископаемые и памятники природы (например, Красноярские «столбы»).
4. Природные ресурсы можно делить на исчерпаемые (полезные ископаемые) и неисчерпаемые (солнечная энергия, морские приливы и отливы и т.п.).
5. Наряду с отдельными объектами природы (земли, воды и т.д.) выделяются природные комплексы (заповедники, национальные парки и др.). В них правовому регулированию подвергается весь природный комплекс, берутся под особую охрану все природные объекты одновременно.
6. Весьма условно природа может быть разделена на естественную природную среду и на окружающую среду. Естественная природная среда – это та часть природы, которая не подвергнута, либо слабо подвергнута антропогенному (человеческому) воздействию. Имеется
в виду, что при таком понимании природы в ней господствуют естественные экологические системы.[6] В такой среде качество и сохранение экосистемы обеспечивается самой природой. Это отдаленные от традиционных мест проживания человека и его хозяйственной деятельности участки. В наиболее чистом виде естественная природная среда сохранилась, например, в Антарктике.
В отличие от естественной природной среды окружающая среда – та часть природы, которая подвергается воздействию человека, несет на себе нагрузку, прежде всего хозяйственной деятельности человека. Окружающая среда – это в известной мере преобразованная и видоизмененная экосистема, где естественные связи сочетаются со связями социальными. Примером такой окружающей среды являются населенные пункты и их пригороды, другие хозяйственно обжитые территории. Здесь качество окружающей среды обеспечивается человеком. Центральным объектом охраны в окружающей среде становится человек, его здоровье.
Разумеется, что какой-либо четкой границы между естественной природной средой и окружающей средой не существует. Очевидно также, что сфера естественной природной среды под антропогенным воздействием все больше и больше сужается в пользу окружающей среды. Даже природу Антарктики нельзя назвать естественной средой в полном смысле. Там в крови пингвинов обнаружены остатки вредных веществ, выбрасываемых (сбрасываемых) в отходы за десятки тысяч километров от этого материка.
По существу такое же представление о понятии «природа» в широком смысле содержится в ФЗоООС (ст. 1), но сформировано оно несколько в иных фразах. Поэтому я ограничусь тем, что воспроизведу здесь это представление.
Окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
Природная среда (далее также природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.
Компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на земле.
Природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Природно-антропогенный объект природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природного объекта.
|