Понятие экологического права как отрасли права и этапы его становления и развития

1.3.1. Этапы становления и развития экологического права
как отрасли права

В литературе экологическое право (ЭП) рассматривается в узком и широком смыслах.

В узком смысле ЭП рассматривается как отрасль права, нормы которой регулируют лишь отношения по охране окружающей среды и охране отдельных природных ресурсов от негативного воздействия человеческой (антропогенной) деятельности. При таком подходе ЭП – это лишь охранительное право. Что касается отношений по использованию природных ресурсов, многих других отношений в этой области (управление природными ресурсами, собственность на природные ресурсы
и др.), то сторонники рассмотрения ЭП в узком смысле относят их к ведению земельного (природноресурсового) права, права, призванного, по их мнению, регулировать отношения по использованию земель, вод и других природных ресурсов.

Таким образом, по мысли сторонников понимания ЭП в узком смысле, отношения, возникающие по поводу природы с учетом выполняемой ею роли (природные ресурсы, с одной стороны, и окружающая среда, – с другой стороны) регулируются соответственно двумя отраслями права: экологическим и земельным.

Сторонники понимания ЭП в узком смысле не учитывают, что природа – едина, хотя и выступает в двух качествах. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных объектов и природных явлений отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды могут регулироваться только одной единой отраслью права, ибо они представляют собой две стороны одной и той же медали.

В широком смысле ЭП представляет собой комплексную интегрированную отрасль права, нормы которой регулируют всю совокупность отношений, возникающих как по поводу охраны окружающей среды, так и по поводу использования природных ресурсов.

Путь становления и развития ЭП в таком широком понимании можно разделить на четыре этапа.

Первый этап – это становление и развитие земельного, водного, горного и других отраслей природноресурсового права. Начат он с принятием декрета «О земле» (1917 г.), который отменил частную собственность на землю и другие природные ресурсы и объявил их исключительной собственностью государства. В развитие декрета «О земле» в 1918 году принимается декрет «О социализации земли», в 1919 году – Положение о социалистическом землеустройстве; в 1922 году – Земельный кодекс России. Вершиной первого этапа кодификации земельного законодательства СССР явилось принятие в 1928 году союзных Общих начал землепользования и землеустройства. Таким образом, к 1928 году земельное законодательство было кодифицировано как на республиканском, так и на союзном уровне. Принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.) и Земельного кодекса РСФСР (1970 г.) завершается второй виток кодификации земельного законодательства СССР и РСФСР.

Аналогично происходило становление и развитие других природноресурсовых отраслей права. Так, началом становления горного права явился декрет ВЦИК РСФСР 1920 года «О недрах земли», а вершиной развития – Основы законодательства о недрах 1975 года и Кодекс РСФСР о недрах 1975 года; лесного права, соответственно, декрет ВЦИК 1918 года «О лесах», Основы лесного законодательства 1977 года и Лесной кодекс РСФСР 1978 года. Принятием Основ водного законодательства 1970 года, Водного кодекса РСФСР 1972 года, союзных законов «Об охране и использовании животного мира» (1980 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1980 г.) и одноименных законов респуб-
лик (1982 г.) завершается формирование водного, фаунистического и воздухоохранного законодательства. Таким образом, к началу 80-х годов завершается кодификация всех природноресурсовых отраслей права, что является главным необходимым условием их самостоятельности как отраслей права. В итоге мы имеем такие относительно самостоятельные отрасли природноресурсового права, как земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое и воздухоохранное право.

Второй этап – интегрирование (объединение) отдельных относительно самостоятельных природноресурсовых отраслей права (земельного, горного и т.д.) в так называемое природноресурсовое право. Какими аргументами можно подтвердить такой вывод? Дело в том, что земля, ее недра, воды и другие природные ресурсы имеют много общего как объекты природы. Поэтому много общего и в правовом регулировании отношений по их использованию и охране.

Во-первых, общим для всех природных ресурсов является их естественное состояние. Во-вторых, все природные ресурсы в основном находятся в собственности государства. Отсюда много общего в формах и методах правового регулирования отношений по использованию и охране земель, недр и т.д. Особенно это касается отношений собственности, управления и пользования.

А это означает возможность и необходимость вынести эти общие вопросы за скобки в виде общей части природноресурсового права. При этом особенную его часть составят нормы земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного права.

Кстати, такое природноресурсовое право под названием «Земельное право» возникло к началу 40-х годов, правда, как учебная дисциплина. Оно трактовалось в широком смысле – как совокупность норм, регулирующих не только земельные, но и горные, водные и лесные отношения.

Следует отметить, что земельное право того периода было в основном правом регулятивным, то есть регулирующим, главным образом, отношения по использованию и меньше всего – отношения по охране.

Третий этап. В 50–60-е годы прошлого столетия в связи с интенсивным использованием природных ресурсов, с одной стороны, и усилением загрязнения и засорения окружающей среды, – с другой, стало очевидным, что природноресурсовые отрасли права, нормы которых в основном регулируют использование природных ресурсов, не обеспечивают все возрастающие потребности в охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного антропогенного воздействия.

В этих условиях параллельно с природноресурсовыми отраслями права появляются специальные нормативно-правовые акты, призванные регулировать отношения по охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности общества.

Эти нормы постепенно объединяются под общим названием «Правовая охрана природы», «Правовая охрана окружающей среды» с претензией на самостоятельную отрасль права. Таким образом, параллельно стали развиваться регулятивные и охранительные нормы, объединенные соответственно в природноресурсовое право и правовую охрану природы.

Четвертый этап. Как видим, в отношении одной и той же природы возникают и развиваются две группы норм, соответствующие двум ролям природы, двум формам взаимодействия человека с ней. Но их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, ибо они, как уже говорилось, две стороны одной и той же медали (природы). И регулятивные и охранительные нормы действуют не раздельно, а одновременно. К примеру, земля одновременно используется и охраняется, одновременно претерпевает на себе и регулятивные и охранительные нормы. Поэтому не случайно, что отраслевое природноресурсовое законодательство одновременно содержит нормы и регулятивные (природноресурсовые) и охранительные (правовой охраны природы). Положение не меняет наличие законодательства исключительно охранительного характера (ФЗоООС «Закон об экологической экспертизе» и др.), так как они все равно касаются всех природных ресурсов, всей окружающей среды.

Все это и дает основание для объединения регулятивных и охранительных норм в более общую, интегрированную совокупность норм под общим названием «Экологическое право» с общей и особенной частями, со своим предметом и методом. Общая часть экологического права регулирует отношения, касающиеся всех природных ресурсов, всей окружающей среды. Это отношения собственности, управления, пользования, охраны и некоторые другие. Особенную часть экологического права составляют земельное, водное и другие относительно самостоятельные подотрасли природноресурсового права и некоторые другие самостоятельные группы норм.

1.3.2. Предмет экологического права

Напомню, что отрасль права – это совокупность норм, регулирующих однородные, сходные или близкие общественные отношения присущими им методами. Однородные, сходные или близкие отношения – это предмет, то, что подвергается регулированию данной отраслью права. Предметом экологического права являются отношения по использованию земель, недр и других природных ресурсов, а также отношения по охране окружающей среды, однородность которых уже была показана при освещении предыдущего вопроса.

Говоря о предмете экологического права, следует иметь в виду, что не все отношения, которые возникают по поводу природных объектов, являются экологическими. Какие это отношения? Их четыре группы.

1. Земля и вода – понятия не только природноресурсовые, но и территориальные (площадь земли, акватория воды). По поводу земли и воды как территории также возникают отношения, например, между государствами, между субъектами государства и т.д. Но это отношения территориальные, и регулируются они нормами государственного права.

2. По поводу земли, леса и других природных ресурсов возникают и отношения рентные, отношения по изъятию части прибыли в виде налога за использование этих природных ресурсов. Они регулируются финансовым правом. При этом не имеет значения, что регулирующие их нормы могут содержаться в земельном или ином природноресур-
совом законодательстве. По существу – это финансово-правовые нормы.

3. По поводу природных ресурсов возникает много отношений имущественного характера, например, связанных с причинением вреда, незаконным их использованием и т.д. Вред подлежит возмещению, но по нормам гражданского права, хотя и здесь соответствующие нормы могут содержаться в земельном, горном, лесном и других отраслях природноресурсового законодательства, что сделано для удобства пользования соответствующим законодательством.

Таким образом, имущественные отношения мы вправе исключить из круга экологических. Но следует иметь в виду, что имущественные отношения, возникающие по поводу природных ресурсов, регулируются нормами гражданского права с учетом соответственно земельного, водного и иного природноресурсового законодательства.

4. Не являются соответственно предметом земельного, водного, лесного и других подотраслей природноресурсового права отношения, возникающие в связи с хозяйственной деятельностью предприятий и организаций на этих объектах (агрономия, лесоводство, химизация сельского
и лесного хозяйства и др.). Такие отношения или вовсе не регулируются правом, или регулируются другими отраслями права.

Следовательно, целая группа отношений, возникающих в связи с природными ресурсами, предметом экологического права не является, ибо они не касаются непосредственно правового режима природных ресурсов и окружающей среды.

К предмету экологического права относятся следующие четыре группы отношений, каждая их которых будет более подробно рассмотрена в последующих главах. Поэтому здесь о них будет сказано коротко.

Первая группа – это отношения собственности. Они возникают между собственником и всеми другими лицами – несобственниками по поводу правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности.

Вторая группа включает в себя отношения по государственному экологическому управлению. Это отношения по ведению учета и кадастра природных ресурсов, экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду, экологической стандартизации сертификации, лицензированию и др.

Третью группу составляют отношения по пользованию природными ресурсами, они связаны с возникновением, изменением и прекращением права пользования объектами природы, порядком и условиями пользования отдельными природными ресурсами, содержанием права пользования ими и т.д.

В четвертую группу входят отношения охранительного характера. Они возникают в связи с нарушениями норм экологического права.

1.3.3. Метод экологического права

Метод, как известно, – это способ регулирования общественных отношений, меры воздействия на его участников. Если предмет отвечает на вопрос, что регулируется, то метод – на вопрос, как регулируется. Наличие предмета является определяющим для выделения той или иной совокупности норм в самостоятельную отрасль права. Нет предмета, нет и отрасли права. Но и наличие своего, специфического метода для отрасли права необходимо.

Напомню также, что в праве существует два основных метода: административно-правовой и гражданско-правовой. Административно-правовой метод имеет место тогда, когда основанием возникновения правоотношений является административный акт, а их стороны находятся в состоянии власти и подчинения. Такой метод присущ государственному, административному, финансовому и некоторым другим отраслям права. Гражданско-правовой метод характерен, естественно, для гражданского права и ряда других отраслей права. При этом методе основанием возникновения правоотношений является соглашение сторон, а их участники находятся в равноправном положении.

Но следует иметь в виду, что ни одна отрасль права не пользуется в чистом виде или только административно-правовым, или только гражданско-правовым методом. Речь может идти лишь о приоритете одного из методов. Это проявляется особенно в экологическом праве. Здесь, поскольку природные ресурсы находятся преимущественно в собственности и ведении государства, то оно в лице соответствующих органов предоставляет их в пользование и владение на основании административного акта. Круг прав и обязанностей сторон по пользованию природными ресурсами также определяет государство. В целом экологическому праву присущ административно-правовой метод регулирования отношений.

Но в условиях развития рыночных отношений, демократизации и либерализации общества экологические отношения все больше приобретают элементы гражданско-правового метода, а ряд из них трансформируется в отношения гражданско-правовые. Гражданско-правовой метод регулирования присущ, в частности, отношениям купли-продажи, дарения, ипотеки и т.д. земельных участков; отношениям по разрешению экологических споров (судебный, состязательный порядок); арендным отношениям и др.

Таким образом, способ правового регулирования экологических отношений представляет собой сочетание гражданско-правового и административно-правового методов при приоритете последнего.

Следует отметить, что административно-правовой метод экологического права отличается от аналогичного метода в государственном, административном, финансовом и других отраслях права, которым присущ этот метод. Каждая отрасль, применяющая административно-правовой метод, имеет свои внутренние особенности. Это касается, например, характера оснований возникновения и прекращения права, набора прав и обязанностей участников соответствующих отношений, особенностей мер принуждения и т.д.

В итоге с полным основанием можно утверждать, что экологическое право как комплексная (интегрированная) и консолидирующая отрасль права имеет свой предмет и метод. Его понятие может быть определено следующим образом.

Экологическое право – это комплексная (интегрированная) и консолидирующая отрасль единого Российского права, нормы которого регулируют совокупность отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (экологических отношений) в целях гармоничного взаимодействия общества и природы и экологической безопасности страны.

Об экологическом праве в широком смысле в разное время высказывались Н.Д. Казанцев,[17] А.С. Шестерюк,[18] А.К. Голиченков.[19]

ЭП является комплексной отраслью права потому, что оно объединяет (интегрирует) относительно самостоятельные природноресурсовые подотрасли права. Интегралами выступают земельное, водное и другие подотрасли этой отрасли права.

ЭП признается консолидирующей отраслью права потому, что оно аккумулирует в себе регулятивные и охранительные группы норм, возникающие по поводу использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Признание ЭП как комплексной (интегрированной) и консолидирующей отраслью права необходимо для решения, по крайней мере, двух задач. Во-первых, для подтверждения фактически существующего положения в теории экологического права. Во-вторых, для формирования отсутствующей пока системы экологического законодательства во главе с базовым законом. Каким может быть этот базовый закон, я подробно пишу во второй главе учебника.