Реорганизация государственного управления культурой в Российской Федерации

В Российской Федерации в настоящее время действует три уровня органов исполнительной власти: федеральная, регио­нальная и местная (муниципальная).

В Советском Союзе параллельно с органами исполнитель­ной власти активно функционировали органы КПСС (Комму­нистической партии Советского Союза), зачастую подменявшие государственную власть при решении тех или иных идеологи­ческих, хозяйственных и других вопросов.

В частности, листая документы тех лет, нередко можно об­наружить совместные Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по разнообразным вопро­сам. Естественно, что культура как важная агитационная и про­пагандистская составляющая процесса построения социализма находилась под неусыпным контролем правящей партии. Ми­нистры культуры СССР неизменно входили в состав ЦК КПСС и Политбюро ЦК КПСС.

Нельзя не отметить, что, помимо организационно-управлен­ческих функций, и Министерство культуры, и региональные (областные, республиканские) Министерства исполняли идео­логически-цензорскую роль. К примеру, любой спектакл ь до пре­мьеры обязан был пройти одобрение репертуарных комитетов.

Данное положение вещей продолжало свое существование практически до распада СССР, то есть до конца 1991 года.

Система органов исполнительной власти вновь образован­ного в 1991 году суверенного государства - Российской Феде­рации - не внесла революционных изменений в существовав­шую систему государственного управления Советского Союза.

Глава 2. Государство и сфера культуры

Был, в основном, сохранен количественный состав министерств и их профильная направленность.

Задачами Министерства было определение путей и направ­лений развития российской культуры как в стратегическом, так и в практическом смысле. Министерство культуры являлось координатором Федеральной целевой программы «Культура России», за счет которой удавалось значительно расширить пе­речень значимых культурных мероприятий в каждом регионе. Были учреждены стипендии «Юные дарования» для наиболее одаренных детей из учебных заведений отрасли. Для организа­ций федерального значения Минкультуры России выполняло функции учредителя: решало кадровые вопросы по руководяще­му составу учреждений, обеспечивало финансирование их дея­тельности, выплату заработной платы, ремонт, закупку музыкаль­ных инструментов, оборудования и т. п.

Помимо всего прочего, Минкультуры России являлось ор­ганом, разрабатывающим практические рекомендации по орга­низации деятельности клубов, Домов культуры, образователь­ных учреждений и т. и.

Точно такие же функции выполняют для региональных и муниципальных учреждений культуры органы управления культурой, соответственно регионального и муниципального уровня.

В соответствии с действующим законодательством, структура этих органов находится в компетенции руководителей регионов и муниципалитетов. В связи с этим по стране нет единообразия в структуре, названиях и выполняемых функциях. Например, в Мос­ковской области с недавних пор появилось Министерство куль­туры Московской области, а вот культурой города Москвы (как самостоятельного субъекта Российской Федерации) руководит Комитет по культуре. Также в ряде регионов имеются Департа­менты культуры, Управления культуры.

На муниципальном уровне органом управления культурой, как правило, является Отдел культуры администрации города или района. Это небольшие по штату, но очень важные структу­ры, так как именно они непосредственно работают с сельскими и районными городскими учреждениями культуры, пытаясь ре-

шить посильные проблемы этих организаций в меру тех кро­хотных бюджетов, которыми располагают.

Руководители органов управления культурой назначаются вышестоящими руководителями: на федеральном уровне - пре­зидентом, на региональном - губернатором, на муниципаль­ном - главой муниципального образования (т. е. района или го­рода). Соответственно, этими же руководителями принимает­ся решение об отставке руководителей культуры. - вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и фи­нансированию федеральных служб и федеральных агентств;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституци­ей Российской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами к компетенции Правитель­ства Российской Федерации;

- во исполнение поручений Президента Российской Феде­рации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агент­ствам и контролирует их исполнение;

- имеет право отменить противоречащее федеральному за­конодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен фе­деральным законом;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федераль­ных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руково­дителей федеральных служб, федеральных агентств, руковод­ство деятельностью которых осуществляет Президент Россий­ской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федераль­ного агентства руководителей территориальных органов феде­ральной службы, федерального агентства, за исключением ру­ководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президет Российской Федерации;

д) осуществляет координацию деятельности государствен­ных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

- вносит в Правительство Российской Федерации предложе­ние о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;

- принимает нормативные правовые акты по сферам деятель­ности государственных внебюджетных фондов;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность го­сударственных внебюджетных фондов;

- вносит в Правительство Российской Федерации по пред­ставлению руководителя государственного внебюджетного фон­да проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государствен­ного внебюджетного фонда;

- назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

4. Установить, что федеральная служба (служба):

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установ­ленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и ох­раны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную служ­бу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятель­ности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, актов Президента Российской Фе­дерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляюще­гокоординацию и контроль деятельности службы. Федераль­ная служба может быть подведомственна Президенту Россий­ской Федерации или находиться в ведении Правительства Рос­сийской Федерации;

В связи с разделением полномочий и компетенций, выше­стоящие органы иногда, к сожалению, не имеют полномочий для решения кадровых вопросов на региональном и муниципаль­ном уровне. Нередко бывает так, что после победы на выборах нового губернатора (мэра или главы местной администрации) вся действовавшая ранее администрация немедленно увольня­ется, а на ее место приходят случайные, некомпетентные люди. Увы, еще раз повторимся, что законных полномочий для недопу­щения таких ситуаций у федеральных органов сейчас нет. Точно так же и региональные органы власти не могут воспротивиться назначению начальником отдела культуры района какой-либо неподходящей кандидатуры.

В марте 2004 г. Указом Президента № 314 была начата адми­нистративная реформа, пока только на федеральном уровне. Многие министерства, в т.ч. и Минкультуры России были лик­видированы (ст. 1 Конституции Российской Федерации уста­навливает два равнозначных наименования государства - «Рос­сийская Федерация» и «Россия»). Административная реформа стартовала под лозунгом повышения качества работы органов исполнительной власти России.

Был провозглашен новый трехуровневый принцип форми­рования федеральной власти: министерства, службы по надзо­ру и федеральные агентства. Соответственно за каждым уров­нем власти закрепляется собственный круг вопросов.

Вот как распределяет основные права и обязанности между этими органами уже упомянутый Указ № 314:

«3. Установить, что федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установлен­ной актами Президента Российской Федерации и Правитель­ства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (фе­деральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации, федераль­ными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно феде­ральными конституционными законами, федеральными закона­ми, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществ­лять функции по контролю и надзору, а также функции по уп­равлению государственным имуществом, кроме случаев, уста­навливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности на­ходящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет сле­дующие функции:

- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

- вносит в Правительство Российской Федерации по пред­ставлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федераль­ном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельно­сти нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, уста­навливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государ­ственным имуществом и оказание платных услуг.

5. Установить, что федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осу­ществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглав­ляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, актов и поручений Президента Рос­сийской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего ко­ординацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президен­ту Российской Федерации;

в) Утратил силу;

г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулиро­вание в установленной сфере деятельности и функции по конт­ролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Пре­зидента Российской Федерации или постановлениями Прави­тельства Российской Федерации.

6. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах испол­нительной власти».

Непосвященному может показаться, что административная реформа напрямую касается только работников федеральных структур, однако даже беглый анализ нового распределения обя­занностей показывает, что все полномочия по контролю и надзо­ру (т. е., в нашем случае, по аттестации и аккредитации) изъяты у Ми иистерств и переданы во вновь созданные структуры - Феде­ральные службы (в частности, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки).

Все организации, учредителем которых ранее являлось на федеральном уровне Министерство культуры Российской Фе­дерации, теперь закреплены за Федеральным агентством по культуре и кинематографии (Роскультурой), которое возглав­ляет М. !•. Швыдкой.

В 2004 г. в Рос культуре была установлена следующая струк­тура, которая с незначительными изменениями продолжает дей­ствовать и поныне.

1. Управление современного искусства (курирует вопросы современного театрального, музыкального, изобразительного искусств, учреждения искусств, творческие конуры и фестива­ли и др.).

2. Управление культурного наследия, художественного об­разования и науки (курирует вопросы сохранения культурного наследия России, подготовки кадров и развития науки. В веде­нии Управления - музеи, библиотеки, памятники архитектуры, образовательные учреждений культуры и искусств, научные уч­реждения).

3. Управление экономики и финансов (осуществляет финан­сирован ие деятельности федеральных учреждений, творческих мероприятий на основании договоров, заключаемых в рамках Федеральной целевой программы «Культура России»).

4. Управление кинематографии (курирует вопросы разви­тия отечественного кинематографа, осуществляет выдачу раз­решений на прокат кинофильмов на территории Российской Федерации).

5. Договорно-правовое управление (осуществляет правовую экспертизу всех издаваемых агентством правовых актов, заклю­чаемых договоров, осуществляет правовые консультации для п од ведом ствен н ы х учрежден ий).

6. Управление делами (отвечает за документооборот в Рос-культуре, осуществляет административно-хозяйственные функ­ции по обеспечению жизнедеятельности зданий и помещений Агентства).

7. Отдел государственной службы и кадров (осуществляет функции, связанные с оформлением трудовых отношений меж­ду Агентством, работниками Агентства и руководителями под­ведомственных федеральных учреждений культуры. Одновре­менно на отдел государственной службы и кадров возложены функции по оформлению наградных дел на представление ра­ботников подведомственных организаций к государственным наградам и почетным званиям Российской Федерации).

Автор сознательно не дает оценок вновь сложившейся трех­уровневой системе управления. Как известно, «большое видит­ся на расстоянии», поэтому давать оценку эффективности мо­дели государственного управления 2004-2006 годов можно будет по прошествии, как минимум, десятка лет. Однако сле­дует отметить ряд противоречий во вновь сложившемся триум­вирате.

Министерство

Полномочия: формально - обширны (определение государ­ственной политики в соответствующей области)

Источники финансирования реализации полномочий: отсут­ствуют.

Федеральное агентство

Полномочия: формально - узки, работа ТОЛЬКО с феде­ральными учреждениями культуры.

Источники финансирования реализации полномочий: име­ются (ФЦП «Культура России»).

Часто задают вопросы, а могут ли, к примеру, федеральные органы управления культурой заниматься хозяйственными воп-

росами, например отремонтировать прогнившую крышу сельско­го клуба, расположенного где-нибудь за несколько тысяч кило­метров от Москвы?

Сразу говорим, что нет. Проблема текущего финансирования и содержания (а ремонт является как раз объектом текущего финансирования) полностью лежит на учредителе. Скорее все­го, что учредителем данного клуба является отдел культуры дан­ного района. Так что, увы, все финансовые затраты ложатся на его плечи. Другого варианта просто сейчас не может быть - дей­ствующий Бюджетный кодекс прямо запрещает (за некоторыми исключениями), федеральным ведомствам финансировать мест­ные (региональные и муниципальные) организации.

Тем не менее, у федеральных органов управления культурой есть финансовый инструмент, с помощью которого может ока­зываться материальная поддержка наиболее интересным и со­циально-значимым проектам. Фе/теральная целевая программа «Культура России» с момента своего появления старается ох­ватить как можно большее число субъектов Российской Феде­рации и учреждений культуры. Раз в год, в первом полугодии, принимаются заявки от всех желающих войти в программу на следующий гол. Тут важно уяснить - программа финансирует какие-либо мероприятия, события. Отремонтировать крышу или купить компьютер для Дома культуры напрямую через ФЦП нельзя. Но можно хорошо продумать идею мероприятия, которое бы заинтересовало комиссию по отбору заявок.

Увы, последние годы финансирование указанной програм­мы не увеличивается, вводится все больше формальных огра­ничений... В связи с этим, для того чтобы попасть в ФЦП, про­ект должен быть действительно серьезно подготовлен. Привет­ствуется новизна, высокий полет мысли... Таким образом, через организацию какого-либо интересного мероприятия и с помо­щью грамотно составленных смет и заявок можно получить средства на тот же компьютер, который после работы по прямо­му назначению (в оргкомитете конкурса) будет передан в тот Же Дом культуры на постоянной основе...