Определение приоритетов поддержки и развития культуры: зарубежный и отечественный опыт

Принципиально важным вопросом для выработки и реали­зации культурной политики различного уровня является вопрос о приоритетах - определение направлений работы, нуждаю­щихся в дополнительной поддержке, инициировании. Особое значение этот вопрос имеет по отношению к бюджетному фи­нансированию, тем более в условиях экономического спада и кризиса.

Проблема приоритетов включает в себя несколько вопросов, связан ных с установлением того, кто и как их будет он ределять, т. е. вопросов сугубо процедурно-технологических.

Можно выделить две крайние позиции по отношению к про­блеме определения приоритетов поддержки и развития сферы культуры. С некоторой степенью условности их можно опреде­лить как «американский» и «постсоветский».

«Американская» модель: отказ от определения приоритетов

Об особенностях «американского» пути в управлении сфе­рой культуры выше уже говорилось немало. Что же касается отношения к проблеме приоритетов в поддержке и развитии культуры, то в американском опыте это отношение выражается в... отказе от такой проблемы. Согласно доминирующим взгля­дам американских теоретиков и практиков менеджмента в сфе­ре культуры и искусства, попытки определения приоритетов, прогнозирования культурных процессов - вещь достаточно бес­смысленная. Культура, творчество - самоорганизующийся и са­моразвивающийся организ.у, возможности всякого жесткого ра­ционального вмешательства в культурные процессы очень о ра-ничены. Поэтому приоритеты поддержки и развития культуры не востребованы ни субъектами государственной власти, ни, тем более, профессиональной элитой. Согласно принципу «длинной

Глава 2. Государство и сфера культуры

руки», о котором уже говорилось, государство осуществляет только общерегулируюшую функцию (законодательство и нало­гообложение), а непосредственная поддержка до 1965 г. осуще­ствлялась исключительно многообразными негосударственными фондами (каковых в США насчитывается свыше 25 ООО), в кото­рых аккумулируются средства из различных источников. В 1965 г. администрацией президента Л. Джонсона был создан меха­низм государственных отчислений на культуру и искусство. Были созданы «Национальный фонд искусств», распределяющий гранты для художников и некоммерческих организаций сферы культуры и искусства, «Национальный совет по искусствам», под­держивающий развитие различных видов искусств, этнические искусства и ремесла, музейное дело, художественное образова­ние, СМИ и т. п., «Национальный гуманитарный фонд», поддер­живающий исследования в гуманитарной сфере (история, фи­лософия, литературоведение, лингвистика, право, этика, исто­рия искусств и т. д.). Кроме того, действуют советы штатов по искусству, а также гуманитарные советы штатов. Программы по культурному обмену, гастроли, стипендии для продолжения об­разования за рубежом поддерживаются также государственным информационным агентством ЮСИА.

Распределение средств производится советами этих органи­заций, их экспертными советами, в которые входят авторитет­ные представители соответствующей профессиональной среды. Поддержка обычно оказывается, в соответствии с принципом «мэтчинг гранте» в пропорции 1 : 3 («Дам тебе доллар, если ты найдешь еще три»), но не более 25 % общей стоимости проекта.

Такой подход имеет ряд существенных резонов. Во-первых, он адекватен ciieiшфикесферы культуры. Во-вторых,oii соответствует принципам и традициям демократии в выработке и принятии кон­кретных решений в такой публичной сфере, как сфера культуры и искусства. В-третьих, он снимает с чиновников ответствен­ность за характер непосредственного распределения финансо­вых средств. В-четвертых, деньги получают те, кто за ними об­ратился, написал заявку, обосновал необходимость именно та-кой суммы средств и т. д. Последнее соображение особенно ин­тересно. Можно разработать (в том числе с помощью высокой науки) систему приоритетных направлений работы, спрограмми-ровать эту работу, которая на поверку... окажется невостребован­ной, оставшись «плодом больного воображения» теоретиков-раз­работчиков. Но если кто-то писал заявку, работал над сметой, со­гласовывал документы и материалы, короче говоря, «бегал» по этому поводу, значит эта работа, предусмотренная заявкой, как минимум, кому-то нужна, соображение на уровне здравого смы­сла, но этим-то и известен американский менеджмент.

Такой подход определяет общемировую тенденцию управ­ления сферой культуры. Даже во Франции (классическом при­мере «романского», т. е. в изрядной степени централизованно-государственного регулирования культурного развития), еще при администрации социалиста Ф. Миттерана, были приняты решения по постепенной децентрализации этого регулирования с широким заимствованием именно американского опыта. Этот опыт, однако, соответствует ситуации стабильного общества со зрелой рыночной экономикой, традициями развитой демокра­тии. В нестабильном обществе, каковым является современная Россия, с экономикой, находящейся в кризисном переходном состоянии, «американский» подход полностью и в чистом виде заимствован быть не может. Лишь по мере стабилизации эко­номики, формирования тканей гражданского (т. е. независимо­го от государства) общества, формирования инфраструктуры не­коммерческих организаций, можно постепенно заимствовать компоненты этой технологии. Кроме того, не в российских традициях социального управления полностью отказываться от определения приоритетов, главных направлений, акцентов в этом управлении. Ситуация усугубляется недостатком бюджетных средств на развитие культуры, и поэтому особенно важно опре­делить приоритетные направления развития культурной жиз­ни, которые нуждаются в государственной поддержке деньга­ми и организационно. Это напоминает ситуацию с падающим лифтом - главное прекратить падение, зафиксировать лифт в

Глава 2. Государство и сфера культуры

каком-то положении, затем предпринимать в определенной пос­ледовательности действия по устранению аварии и обеспечению дальнейшей успешной работы лифта.

«Постсоветская» модель: «научно обоснованные» приоритеты

Примером успешной реализации «постсоветской» модели стал опыт Ленинградской области. Министерством культуры области в 1991 г. была инициирована разработка Комплексной перспективной программы сохранения и развития сферы культу­ры Ленинградской области. В основе программы лежало масш­табное исследование состояния областной сферы культуры (де­мографическая ситуация, проблемы молодежи, состояние сети учреждений культуры и т. д.), в котором на договорных услови­ях приняли участие ведущие социологи, культурологи, эконо­мисты СПб и Москвы. В программе не только описывались ито­ги исследования, но и определялись главные проблемы поддер­жки и развития культурной деятельности, конкретные меры по решению этих проблем и экономическое (финансовое) обеспе­чение, необходимое для осуществления всех этих мер. На этапе разработки конкретного содержания собственно программы действий активное участие в работе приняли специалисты са­мого Министерства, ведущие работники культуры, практики. Полученный весьма объемный программный документ был оформлен в виде брошюры, прошел научную экспертизу и, в конечном счете, полностью оправдал немалые затраты на разра­ботку. Программа стала единственной отраслевой программой, успешно прошедшей сессию областного совета, была утвержде­на сессией и получила тем самым обеспечение из областного бюд­жета. Более того, с ее помощью были получены дополнительные ассигнования на развитие сферы культуры области из област­ного бюджета. Причем каждый раз руководство Министерства аргументировало свою позицию ссылками на материалы иссле­дования, т. е. научную обоснованность обозначенных в програм­ме приоритетов. В итоге, в 1992-1993 годах Ленинградская об­ласть была единственным регионом России, в котором, призаконодательной 6 %-й норме бюджетного финансирования (нигде больше до сих пор не обеспеченной!!!), объем финансирования сферы культуры достигал 7,2 % областного бюджета.

В настоящее время многие, если не все, российские регионы имеют программы поддержки и развития сферы культуры. Од­нако большинство из этих программ не имеют серьезных прак­тических последствий их реализации, представляя, в лучшем случае, теоретический интерес и иногда даже не оправдывая за­трат и усилий на их разработку. Успех такого пути во многом предопределяется добротностью проведенного исследования, ав­торитетностью тех специалистов, которых удалось привлечь к его проведению, а круг таких специалистов весьма ограничен. Кро­ме того, разработка местной программы даже авторитетнейши­ми специалистами со стороны всегда является «передачей тех­нологии через улицу», когда местные работники культуры дол­жны реализовывать не ими предложенные решения. В этом случае неизбежно возникает та или иная степень сопротивле­ния, тормозящего или даже сводящего «на нет» реализацию программы. Сопротивление может возникнуть и со стороны об­щественности, граждан и населения, мнения которых также не спросили. Кроме того, единовременно выработанная система приоритетов лишена пластичности (ситуация может резко из­мениться в течении уже ближайшего года). Недаром эффектив­ность таких программ обычно не превышает срока двух лет.

«Общественно-государственная» модель определения приоритетов

Применительно к российским условиям более успешным представляется «смешаный» вариант, объединяющий в себе определение приоритетов с использованием элементов «амери­канского» подхода. Иногда такой путь называют «обществен­но-государственной системой» управления сферой культуры, поскольку в нем происходит диверсификация (распределение) ответственности в принятии решений между государственны­ми инстанциями и общественностью (профессиональной и

Глава 2. Государство и сфера культуры

гражданской). В наиболее явном и упорядоченном виде этот подход был реализован в СПб.

Этот опыт содержит выстроенную систему процедур приня­тия решений по поддержке и развитию сферы культуры. Преж­де всего, это ежегодные Общегородские Слушания проблем раз­вития культуры и искусства. В Слушаниях принимают участие руководители учреждений культуры, творческие союзы, обще­ственные организации, действующие в сфере культуры, иници­ативные группы и т. п. Слушания имеют две цели. Первая -«выслушать всех»: в СПб много учреждений культуры, чрезвы­чайная степень концентрации творческой интеллигенции, ини­циативных групп, вопросы культурной жизни находятся под особенно пристальным вниманием общественности, поэтому очень важно «выпустить пар» оценок, идей, критики и т. д., до­стичь определенной степени общественного консенсуса. Вторая цель - тоже конструктивная - на основе общественного мне­ния и идей специалистов определить проблемы и приоритеты поддержки и развития культурной жизни на ближайший год. Обычно слушания проводятся в городском культурном центре (б. дворец Белосельских-Белозерских) в течение двух дней. Хо­рошо зарекомендовали себя различные формы проведения Слу­шаний: серия параллельно проводимых «круглых столов» («Культура и дети», «Культура и деньги», «Культура и бизнес», «Негосударственная и некоммерческая сфера культуры», «Куль­тура и творчество», «Санкт-Петербург, человек, культура», «Культура и образованной т. д.), непрерывный двухдневный семинар и т. п.

По итогам Слушаний принимаются рекомендации, содержа­щие перечень предложений, адресованных различным инстан­циям городской и федеральной власти и, самое главное, пере­чень приоритетных направлений поддержки и развития город­ской культуры. Эти рекомендации утверждаются решением Коллегии Комитета по культуре и приобретают таким образом директивный характер (решения Коллегии обязательны для ру­ководства Комитета). Приоритеты, определенные рекомендаци­ями Слушаний, выступают в качестве основных направлений поддержки и развития сферы культуры города, и на соответствие им рассматриваются все поступающие в Комитет по культуре заявки и инициативы на финансирование из бюджетных средств Фонда развития культуры и искусства.

Если сумма заявки не очень значительна, она носит разовый характер и не нуждается в экспертизе, то вопрос о ее финанси­ровании решается после рассмотрения сотрудниками соответ­ствующего отраслевого отдела Комитета. Для оперативного финансирования таких заявок выделяется не менее 10 % Фонда. Если речь идет о длительной масштабной программе, заявка по­ступает на экспертизу в соответствующий Общественный совет. Таких советов при Комитете по культуре имеется свыше 10: Теат­ральный художественный совет. Совет директоров художествен­ных школ, Научный совет, Музейный совет, Библиотечный совет и т. д. В состав советов входят авторитетные и ведущие представи­тели соответствующей профессиональной среды. Председатели советов входят в Коллегию Комитета.

Вопрос о финансировании программ и проектов поддержки и развития сферы культуры рассматривается на заседаниях кол­легии раз в квартал. На этих заседаниях Коллегии, во-первых, заслушивается отчет Комитета о использовании упоминавшейся резервной части фонда и, во-вторых, информация председате­лей общественных экспертных советов о принятых и рекомен­дуемых заявках. После обсуждения этой информации, обмена мнениями, принимается решение Коллегии, на основании ко­торого Комитетом по культуре заключаются договоры с заяви­телями.

Подобная процедура может показаться несколько громозд­кой, но зато она достаточно четко выстраивает выработку ре­шений, позволяет учесть общественное мнение и даже опереться на него. Она достаточно гибка и пластична (в течение года ситу­ация в культурной жизни может измениться весьма существен­но). В данной модели используются элементы «американского» подхода: общественные экспертные советы, распределение средств с активным участием профессиональной общественно­сти и гражданского общества.

Глава 2. Государство и сфера культуры

Вместе с тем опыт реализации этой модели позволил выявить ряд вопросов, решение которых позволяет говорить о дальней­шем совершенствовании обществено-государственной системы управления сферой культуры. I [режде всего это касается формы заявок. В них должны быть обозначены не только авторы заявки, ее название и сумма. Эта сумма должна быть обоснована сметой. И не просто затратной сметой, как это бывает чаще всего. В усло­виях ограниченных бюджетных средств важно инициировать привлечение средств внебюджетных. Заявители же склонны бе­жать по короткой дорожке - за бюджетными средствами в Ко­митет по культуре на покрытие всех расходов проекта или про­граммы. Поэтому таким заявителям все чаще приходится отве­чать на вопросы: «А к кому они еще обращались за поддержкой, или комитет это первая и последняя инстанция?, «Кто и сколько средств уже выделил или выделяет на проект?», «Имеются ли гарантийные письма такой поддержки?». Фактически речь идет о принципе «мэтчинг грэнтс» - бюджетные средства слишком ответственны и их слишком мало, чтобы их раздавать по чисто затратной смете. Их следует выделять либо на инициирование (первоначальную «раскрутку»), проекта, либо на очень конкрет­ные нужды, на которые не найдены средства из других источни­ков («точечное бюджетное донорство»).

Кроме того, практика продемонстрировала нередкие случаи «двойного финансирования» заявителей. Например, програм­ма получила бюджетную поддержку. Программой предусмот­рена подготовка спектакля (премьеры), или концертной про­граммы, или издания каталога, книги и т. п. Но билеты на пре­мьеру или концерт продаются, книга или каталог продаются тоже. Кому идет выручка? В карман ушлому заявителю?! Он умудряется получить двойное финансирование, причем в обо­их случаях фактически из кармана налогоплательщика (опо­средованно через бюджет и непосредственно через наличную плату). Поэтому встал вопрос о подаче заявки в форме, прибли­женной к бизнес-плану. В ней должны быть указаны не только необходимые расходы, но и возможные доходы, характер их рас­пределен ия. Комитет по культуре как держатель бюджетных редств вправе выдвигать условия о полном или частичном воз­врате выделенных средств, других возможных условий, напри­мер бесплатности нескольких спектаклей или концертов, пере­дачи части тиража в библиотеки бесплатно и т. п. Эти условия должны быть внесены в договор с заявителем. Иначе говоря, требуется тщательная менеджментная и маркетинговая прора­ботка каждой программы.

Встал и вопрос о выделении квот, в пределах которых дол­жен определяться в своей экспертизе каждый общественный совет. Без таких квот решения советов очень часто носят не очень ответственный характер («Хороший проект - поддержим его, и этот проект - тоже хороший, и Этот...»), и «резать по живому», укладываясь в пределы реального Фонда развития культуры и искусства, приходится прямо на Коллегии Комитета.

И наконец, встал вопрос об информировании профессио­нальной среды сферы культуры и общественности - о самой возможности подачи заявок, процедуре их рассмотрения, инфор­мировании потенциальных спонсоров о перспективных и инте­ресных проектах, нуждающихся в поддержке. Требуется также и дополнительная работа с заявителями по доработке заявок: их обоснованию, должному оформлению и т. д.

Эти проблемы и необходимость их решения являются резуль­татом не абстрактных домыслов и соображений, а результатом i ie-скольких лет действия реальных процедур принятия решений по бюджетной поддержке развития культурной жизни. Их решение позволяет говорить об оптимальном режиме работы системы.

С 1995 г. Слушания были заменены Расширенным заседани­ем общественных советов Комитета, что не изменило суть дела, но явилось выражением традиционной аппаратной стилистики руководства Комитетом культуры. Однако от элементов выра­ботанной системы отойти уже просто невозможно - они вошли в практику культурной жизни, закрепились в тендерах (конкур­сах) заявок на бюджетное финансирование. Не случайно пе­тербургский опыт вызвал интерес у других регионов и начина­ет постепенно тиражироваться (Архангельская обл., Республи­ка Коми, Пермская обл. и др.).

ГЛАВА 3