Концептуальні засади ведення державного земельного кадастру

Роль і значення кадастру в сучасному суспільстві постійно зростають. Розв'язання проблем сталого розвитку регіонів, екологічної безпеки довкілля, охорони земель та їх раціонального використання, оцінки й управління земельними ресурсами, визначення правових відносин щодо землі та іншого нерухомого майна потребують всебічного кадастрового забезпечення. На даному етапі однією з основних проблем у галузі державного земельного кадастру України є запровадження автоматизованої кадастрово-реєстраційної системи.

У країнах із розвинутою ринковою економікою кадастрово-реєстраційні системи відіграють важливу роль у сфері управління нерухомістю, оподаткування та іпотечного кредитування, інформаційного і правового забезпечення ринку нерухомого майна тощо. Більше того, вони є обов'язковою складовою економіки всіх без винятку економічно розвинутих країн. Такі системи слугують ефективним механізмом ідентифікації та обліку об'єктів нерухомого майна в кадастрових базах даних і реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень у Реєстрі прав. Найпрогресивніші національні кадастрово-реєстраційні системи поєднують функції обліку нерухомого майна (кадастрова функція) і реєстрації прав (юридична функція) в рамках однієї системи на основі інтегрованих баз даних. Проте у світовій практиці мають місце й так звані дуальні системи, коли функції ведення кадастру та реєстрації прав виконують різні інституції (й відповідно різні системи) за умови забезпечення надійного обміну даними між ними. Але майже у всіх країнах спостерігається чітка тенденція переходу на інтегровані кадастрово-реєстраційні системи, що дасть змогу запобігти дублюванню інформації, робіт і сприятиме раціональному використанню коштів. Згідно із Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" у нашій державі передбачається створення єдиної системи державної реєстрації речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно і їх обмежень у складі державного земельного кадастру. Однак останнім часом Кабінетом Міністрів України розглядається варіант віднесення функцій із реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень до сфери управління Міністерства юстиції України, що неминуче призведе до розмежування функцій ведення кадастру і реєстрації прав.

Створення та ведення кадастрово-реєстраційної системи потребує відповідного законодавчого забезпечення всієї земельно-кадастрової діяльності. До переліку законів, які б регулювали створення кадастрово-реєстраційної системи, насамперед, належать Закони України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень", прийнятий 1 липня 2004 року, і "Про державний земельний кадастр", проект якого підготовлено для розгляду в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Важливою передумовою запровадження в Україні сучасного земельного кадастру, передусім ефективної кадастрово-реєстраційної системи, є розробка та прийняття такого законодавчого і нормативно-методичного забезпечення, яке б ґрунтувалося на єдиній концепції й повною мірою відповідало сучасним вимогам до кадастрово-реєстраційної діяльності та враховувало позитивний світовий досвід. Покладена в основу законопроекту "Про державний земельний кадастр" концепція створення сучасного державного земельного кадастру й запровадження в Україні єдиної кадастрово-реєстраційної системи відповідає таким вимогам і базується на наступних основних положеннях:

1. Визначення державного земельного кадастру^ На даний час чинним є визначення державного земельного кадастру, наведене в статті 193 Земельного кодексу України, згідно з яким кадастр розглядається "як єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей ...". Проте таке визначення не повністю мірі відповідає загальноприйнятому в світовій практиці й потребує уточнення. Принципове те, що кадастр - це не система робіт, а система даних про об'єкти кадастру. Відповідно до законопроекту "державний земельний кадастр - це єдина державна система відомостей і документів, яка містить дані про земельні ділянки й інше нерухоме майно, речові права на них та їх обмеження, про суб'єктів цих прав і правовстановлюючі документи, а також дані про оцінку земель, їхню кількісну та якісну характеристики, розподіл між власниками землі й землекористувачами".

2. Єдиний кадастр земельних ділянок та інших об'єктів нерухомого майна. Законопроектом передбачається, що в єдиній базі даних буде зосереджена інформація як про земельні ділянки, так і про будівлі та споруди (їхні частини), які на них розміщені. Реалізація цього положення дасть можливість уникнути проблеми ведення двох паралельних кадастрових систем, - системи державного земельного кадастру (ведуть органи Держкомзему) і системи кадастру будівель, споруд (їхніх частин, зокрема квартир) (ведуть установи БТІ) й зосередити всю інформацію про земельні ділянки та інші об'єкти нерухомості в єдиній кадастровій системі з інтегрованою базою даних. Необхідність такого підходу до формування кадастрових баз даних зумовлена багатьма чинниками, в тому числі й світовим досвідом. Земельна ділянка та будівлі й споруди, що на ній знаходяться, являють собою єдиний майновий комплекс, який у багатьох випадках розглядається як єдиний об'єкт нерухомого майна та єдиний об'єкт права.

3. Кадастр має бути державним. Гарантування державою достовірності прав на землю й інші об'єкти нерухомого майна, а також достовірності та актуальності даних державного земельного кадастру, забезпечення їхнього належного захисту можливі лише за умови ведення кадастру і реєстрації прав державними органами. Законопроектом передбачається, що функції з ведення державного земельного кадастру належать до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзем України).

4. Реєстрація прав на нерухоме майно та їх обмежень здійснюється у складі державного земельного кадастру. Ця норма законодавчо встановлена Законом України "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень" і конкретизована законопроектом "Про державний земельний кадастр". Реалізація вказаного положення дасть можливість уникнути ведення двох паралельних інформаційних систем (кадастрової й реєстраційної) і, таким чином, запобігти дублюванню робіт та інформації. Основним механізмом здійснення такого підходу є відповідна організація бази даних кадастрово-реєстраційної системи, яка містить інформацію про місцезнаходження земельних ділянок, їхні геодезичні й геометричні характеристики, цільове призначення, якісні характеристики ґрунтів і земельні поліпшення, грошову нормативну та експертну оцінку, а також дані про правовий режим земельних ділянок, включаючи права власності, оренди, іпотеки, сервітути й інші обмеження та обтяження щодо використання земельної ділянки і розпорядження нею.

5. Інтегрована база даних державного земельного кадастру. Згідно із законопроектом база даних єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру включає базу даних державного кадастрового обліку земельних ділянок, Реєстр речових прав та Реєстр заяв.

База даних обліку земель містить відомості в текстовому (атрибутивному) і графічному вигляді з даними кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна й забезпечує узагальнення цих даних за встановленою формою.

Текстові відомості бази даних обліку земель включають реєстр територіальних зон, реєстр земельних ділянок, реєстр будівель і споруд (та їхніх частин, у тому числі квартири), реєстр власників і користувачів земельних ділянок та іншого нерухомого майна.

На логічному рівні в базі даних кадастрово-реєстраційної системи виділяють такі реєстри: територіальних зон; земельних ділянок; будівель, споруд та їхніх частин (у тому числі квартир); власників і користувачів; правовстановлюючих документів; речових прав та їх обмежень.

Структура, склад даних і порядок ведення бази даних обліку земель повинні бути уніфікованими для всіх суб'єктів ведення кадастру й визначають відповідно до державних стандартів, норм і правил центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Установлюється принцип єдності методології ведення державного земельного кадастру.

6. Застосування ІТ- та ГІС-технологій. Згідно із законопроектом ведення державного земельного кадастру здійснюється засобами єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях відповідно до державних стандартів, норм і правил. Слід зазначити, що на даному етапі ведення кадастру можливе тільки в середовищі ІТ- та ГІС-технологій. Термін "кадастр на паперових носіях" нині є просто некоректним. Сучасний кадастр пов'язаний із широким використанням баз геодезичних даних, цифрових індексних карт та кадастрових планів на основі широкого застосування ГІС, СР8, сучасних технологій дистанційного зондування поверхні Землі тощо.

7. Трирівнева модель ведення кадастру. Ведення державного земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Згідно із законопроектом первинне формування баз даних кадастру здійснюється на місцевому рівні у межах кадастрово-реєстраційного округу (адміністративні райони, міста обласного значення).

8. Пріоритетність обліку та реєстрації речових прав на земельні ділянки. Цей принцип ведення державного земельного кадастру передбачає первинність обліку і реєстрації прав на земельну ділянку відносно обліку та реєстрації прав розміщених на ній будівель, споруд (їхніх частин). Зазначимо, що основою будь-якої нерухомості є земельна ділянка. На момент реєстрації будівель, споруд (їхніх частин) земельна ділянка, на якій вони розташовані, повинна бути вже зареєстрована в кадастрово-реєстраційній системі. Нині нерідко трапляється й протилежна ситуація (вона навіть передбачена законодавством), але світова практика ведення кадастру та реєстрації прав ґрунтується саме на цьому принципі. 9. Обов'язковість державного кадастрового обліку всіх земельних ділянок у межах території України. Ведення державного земельного кадастру повинне базуватися на принципі повноти обліку всіх земельних ділянок кадастрово-реєстраційного округу. Кадастрова база даних має охоплювати земельні ділянки в межах території ведення кадастру, визначеного індексною картою, і завжди бути в актуальному стані. На кадастровому плані не повинно бути "білих плям". Такий підхід дасть змогу контролювати баланс площ відповідних територій.