Основы правового регулирования экологических отношений

Основой развития экологического, как и любого другого, законодательства в нашей стране служит Конституция РФ 1993 г., определяющая общие, концептуальные подходы государства к регулированию отношений в сфере общество - природа. В ней закреплены основные экологические права и обязанности граждан, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию. На базе Конституции РФ развивается экологическое законодательство, включающее комплексные законы об охране окружающей среды, нормативные правовые акты об охране отдельных природных объектов. Одновременно в последнее время наблюдается экологизация всего законодательства. Комплекс общественных отношений в области охраны окружающей среды регулируется также законодательством об охране здоровья, о судебной системе, местном самоуправлении, налогообложении и т.д.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ частью российского права являются также общепризнанные принципы и нормы международного права. Что касается международных актов в области прав человека и гражданина, то в соответствии с Конституцией РФ, а также в связи со вступлением России в Совет Европы они стали источниками национального права в части признания, регулирования в целях обеспечения и защиты экологических прав личности в России. Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Частью российской правовой системы является Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах, принятые Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г.) и Европейская социальная хартия (вступила в силу 26 февраля 1965 г.). Следует отметить, что право на благоприятную окружающую среду определено через право на жизнь, закрепленное как во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., так и в Пакте по гражданским и политическим правам 1977 г. и в Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. На практике право на жизнь может быть применено к экологическим случаям и использовано индивидом с целью обеспечения компенсации в случае смерти, которая стала результатом экологической катастрофы. Государство в этом случае будет ответственным за такие последствия. Однако вопрос до конца не определен: понимается ли право на жизнь только как то, что "никто не может быть произвольно лишен жизни", или все же в соответствии с ним государство несет обязательства предпринимать необходимые шаги с целью обеспечения нормальной жизни, например обеспечение питьевой водой или менее загрязненным воздухом.

Право на жизнь в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах предусматривает обязанность государств обеспечивать позитивные меры и, что желательно, чтобы государства предпринимали все возможные меры для снижения прежде временной смертности и повышения уровня жизни. В своих отчетах и рекомендациях Комитет ООН по правам человека постоянно указывает на особые меры в области обеспечения здоровья и охраны окружающей среды, например контроль над транспортировкой и удалением радиоактивных отходов*(17).

Однако известны только два рассмотренных дела по жалобам на нарушение права на жизнь в таком расширенном его понимании. Первая жалоба была получена от граждан Канады, которые утверждали, что складирование радиоактивных отходов около их домов угрожает праву на жизнь как настоящего, так и будущих поколений в этом районе. Комитет ООН по правам человека, отметив, что этот случай поднимает "серьезные проблемы, связанные с обеспечением дополнительных обязательств государствами - участниками по защите права на жизнь", счел жалобу неприемлемой, так как не были исчерпаны все внутригосударственные средства защиты.

Следующая жалоба поступила в Европейскую комиссию по правам человека. Суть ее сводилась к тому, что испытание ядерного оружия и размещение радиоактивных отходов в море являются нарушением права на жизнь, закрепленного в ст. 2 Европейской конвенции по правам человека. Комиссия отклонила жалобу как явно необоснованную, так как не были предоставлены факты по нарушению Конвенции. Хотя существует мнение, что дело было в том, что, несмотря на то что ответчиком по делу была названа ФРГ, в действительности жалоба была направлена против США (которые не являются участниками Конвенции) и Великобритании (которая в то время еще не признала права на индивидуальные жалобы).

На данный момент существует достаточно разветвленная сеть источников международного экологического права, которые требуют отдельного рассмотрения. Центральное место занимают резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Они имеют первостепенное значение в реализации принципов и положений международно-правового экологического сотрудничества. Приняты специальные резолюции "Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений" 1981 г., об одобрении Всемирной хартии природы 1982 г. и т.д. Важное значение имеют материалы конференций ООН (Стокгольм, 1972 г., Рио-де-Жанейро, 1992 г., Йоханнесбург, 2002 г.).

Среди следующей группы источников различают, прежде всего, договоры политического содержания, в которых проблемы охраны окружающей среды переплетаются с вопросами мира и безопасности. Главное место в этой группе занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Следует напомнить, что если международным договором установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Другую группу составляют международные договоры экологического содержания - это договоры эколого-комплексного и эколого-ресурсного направления. По предмету регулирования они подразделяются на предотвращающие загрязнения и устанавливающие режим использования возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов. Основная масса таких договоров приходится на региональные акты. Эти акты относятся, как правило, к регулированию рыболовства, использованию природных ресурсов, разделяемых двумя или несколькими государствами, регулированию международно-правового режима пограничных морей, рек, озер и т.д. Например, Конвенции об охране Балтийского, Черного морей, рек Дунай, Амур и Уссури. Двухстороннее сотрудничество России осуществляется по охране озера Байкал (с Монголией), утилизации отходов (с Германией, Данией и т.д.), сохранению качества вод (с Канадой) и т.д. Такие документы определяют согласованные принципы деятельности и правила поведения государств в отношении окружающей среды в целом или ее конкретных объектов.

К международным объектам окружающей среды относятся: атмосферный воздух, озоновый слой, космическое пространство, Антарктида. Самостоятельную группу международно-правовых актов составляют конвенции, соглашения и договоры об охране Мирового океана от загрязнения, например нефтью, и от истощения его ресурсов. Отдельно в международном праве охраняются редкие и исчезающие виды животных и растений, а также мигрирующие виды животных, например перелетные птицы.

Решение проблемы охраны природной среды требует четкого взаимодействия международно-правовых норм универсального, регионального и локального характера. Анализируя договорную практику, следует отметить, что система региональных соглашений дополняет, развивает и усиливает соглашения глобального характера. Обширное конвенционное регулирование свидетельствует о приоритете международного договора в ряду основных источников международно-правовой охраны окружающей среды, однако договорное право также имеет существенные недостатки: длительный процесс разработки проектов договоров, нежелание государств фиксировать строгие обязательства, возможное неучастие государств с мощным потенциалом воздействия на природную среду, неадекватность ответственности и компенсации в случае нарушения договорных обязательств.

Так что сегодня необходимым является разработка и принятие универсального Пакта об экологических правах человека. В этом аспекте интересен проект, предложенный Комиссией ООН по правам человека и Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Документ называется"Принципы по правам человека и окружающей среде"*(18), в котором сказано:

1. Права человека, экологически чистая окружающая среда, устойчивое развитие и мир взаимозависимы и неделимы.

2. Каждый имеет право на безопасную, здоровую и экологически чистую окружающую среду. Это право и другие права человека, включая гражданские, культурные, экономические, политические и социальные права, - универсальны, взаимозависимы и неотъемлемы.

3. Каждый без всякой дискриминации имеет право принимать участие в действиях и решениях, которые влияют на окружающую среду.

4. Каждый имеет право на адекватную окружающую среду на основе равенства потребностей и не нарушая прав будущих поколений.

5. Каждый имеет право на свободу от загрязнения, экологической градации и деятельности, которая неблагоприятно воздействует на окружающую среду, угрожает жизни, здоровью, жизнедеятельности, благополучию и устойчивому развитию, как в рамках границ государства, так и за их пределами.

6. Каждый имеет право на защиту и охрану атмосферного воздуха, земли, воды, ледниковой поверхности, флоры и фауны, мест и деятельности, необходимой для обеспечения биологического разнообразия.

7. Каждый имеет право на самый высокий, из достижимого, уровень здоровья, включая непричинение экологического вреда.

8. Каждый имеет право на безопасную и здоровую пищу и воду, адекватную для его благополучия и здоровья.

9. Каждый имеет право на безопасные и благоприятные для его здоровья условия труда.

10. Каждый имеет право на достойные жилищные условия, владение землей и достойный жизненный уровень в безопасной, здоровой и экологически чистой окружающей среде.

11(а). Никто не может быть выселен из своего жилища или со своей земли в целях или в связи с решениями или действиями, призванными воздействовать на окружающую среду, кроме как в случае крайней необходимости и в публичных интересах и если это не может быть достигнуто другими средствами.

11(б). Каждый имеет право участвовать в принятии решений и в переговорах по поводу своего выселения и право при выселении на своевременную и справедливую компенсацию (возмещение убытков) и/или подходящее жилье или землю.

12. Каждый имеет право на своевременную помощь в случае природных, техногенных или вызванных человеческой деятельностью катастроф.

13. Каждый имеет право получать разную выгоду от охраны и устойчивого использования природы и природных ресурсов в культурных, экологических, образовательных и других целях. Это включает и экологически безопасный доступ к природе. Это право обеспечивается без всякой дискриминации, одинаково для всех лиц, проживающих в данной местности.

14. Малочисленные, ведущие племенной образ жизни народы имеют право контролировать свои земли, территории и природные ресурсы и сохранять свой традиционный стиль жизни. Это включает право на безопасность при владении их средствами существования. Такие народы имеют право на защиту от любых действий, которые могут привести к разрушению или деградации их территорий, включая землю, атмосферный воздух, воду, ледниковое покрытие, живую природу и другие ресурсы.

Для классификации международных экологических организаций могут быть применены различные критерии. Так, по характеру членства они делятся на специальные межгосударственные (ЮНЕП) и неправительственные (Гринпис). Компетенция их различна. Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) включает правительственные и неправительственные организации, содействует их сотрудничеству, ведет международную Красную книгу.

По кругу участников международные организации, деятельность которых охватывает и решение вопросов в области охраны окружающей среды, подразделяются на универсальные (ООН, специализированные учреждения ООН: ЮНЕСКО, ФАО, МАГАТЭ, ВОЗ и т.д.) и региональные (ОАЭ, ОАГ, СНГ). В рамках данных организаций осуществляются специальные программы МАГАТЕ - "Ядерная безопасность и защита окружающей среды", ЮНЕСКО - "Человек и его окружающая среда". Создан Межгосударственный экологический совет стран СНГ.

Действуют также: Европейское бюро по окружающей среде, основная деятельность которого - распространение информации о природоохранной политике, контроль за загрязнением окружающей среды, разработка и реализация образовательных программ; Международный "Зеленый крест" - отвечает за реализацию проектов по различным аспектам ООС, в том числе по уничтожению токсичных веществ, созданию системы оповещения о катастрофах, экологическому просвещению, разработке международного экологического кодекса. Программа ООН по развитию (ПРОООН) проводит исследования природных резервов, создает учебные учреждения для прикладных исследований.

Эти организации выполняют и нормотворческую функцию. Так, среди международных договоров и других соглашений в области окружающей среды, изданных в штаб-квартире ЮНЕП в Найроби (Кения), насчитывается 152 соглашения. Вообще в мире в целом насчитывается около 300 общерегиональных и двухсторонних международных соглашений, непосредственно затрагивающих проблемы охраны окружающей среды.

Сегодня основой экологических прав человека и гражданина, безусловно, является ст. 42 Конституции РФ, устанавливающая три взаимосвязанных права:

- на благоприятную окружающую среду;

- на достоверную информацию о ее состоянии;

- на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим преступлением.

Ранее, до принятия Конституции РФ 1993 г., право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, было закреплено лишь в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 11, утратил силу). В соответствии с данным Законом и новым Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" право на благоприятную окружающую среду обеспечено планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных фондов помощи; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в его нарушении.

Для реализации данного фундаментального права важно, что Федеральным законом предусмотрен ряд существенных прав граждан и полномочий общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды. Они вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, референдумах по охране окружающей среды; обращаться с письмами, жалобами, заявлениями; требовать их рассмотрения, предоставления своевременной, полной и достоверной информации от соответствующих органов о состоянии природной среды и мерах по ее охране, об отмене решений в административном или судебном порядке о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Статьи 9, 35, 36 Конституции РФ закрепляют право частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Статья 37 "Право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены", статья 41 закрепляют право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В Конституции РФ более подробно и детально прописаны экологические права граждан, поэтому следует согласиться с утверждением С.А. Боголюбова и О.С. Колбасова о том, что "...в механизме стимулирования экологической деятельности государства, в экологической деятельности гражданина его праву на благоприятную среду принадлежит ведущее место. Оно стоит на "входе" всей природоохранной деятельности кого бы то ни было как цель этой деятельности и на "выходе" как измеритель ее эффективности"*(19).

Реализация права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предусмотрено следующими статьями Конституции РФ:

статья 41 (ч. 3) - об ответственности за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей;

статья 24 (ч. 2) - об обеспечении органами государственной власти и местного самоуправления возможности ознакомления каждого гражданина с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права.

Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Экологическое правонарушение связано с причинением экологического вреда окружающей природной среде, которое способно, в свою очередь, причинить вред здоровью человека или его имуществу, государству, обществу. Поэтому экологическим является такое правонарушение, когда один субъект права причиняет ущерб другому субъекту права посредством причинения экологического вреда. Механизм возмещения вреда будет рассмотрен далее.

Одной из центральных по значимости является ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов - с учетом их естественных и экономических свойств - в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. С учетом роли земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.

Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Здоровье есть высшее неотчуждаемое благо человека, без которого в той или иной степени утрачивают значение многие другие блага и ценности. Каждый должен заботиться о своем здоровье, никто не имеет права посягать на здоровье другого. Данная конституционная норма соответствует положениям ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Государство обязано обеспечивать охрану здоровья своих граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Эта функция государства осуществляется различными методами, включая правовые, направленные на предупреждение повреждения здоровья и на оказание гражданам медицинской помощи при причинении вреда экологическими катастрофами, нарушением качества окружающей среды.

Охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются: финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека (ч. 2 ст. 41), поскольку "универсальным показателем качества окружающей среды должно считаться здоровье человека"*(20).

С учетом значимости решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеют положения Конституции РФ об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41)*(21).

С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

- регулирование и защита прав человека и гражданина (п. "е");

- федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. "д");

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. "е");

- ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы (п. "и");

- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. "м"): определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. "н");

- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система: геодезия и картография (п. "р"), а также в соответствии со ст. 74 Конституции РФ - регулирование ограничения перемещения товаров и услуг, если это необходимо для защиты жизни и здоровья людей, охраны природы.

Законодательство об окружающей среде - новое явление для России и представлено пока лишь некоторыми актами. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" 2002 г. к нему относятся:

Федеральный закон 1995 г. "Об экологической экспертизе";

Федеральный закон 1995 г. "О континентальном шельфе";

Федеральный закон 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

Федеральный закон 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях";

Федеральный закон 1995 г. "Об использовании атомной энергии";

Федеральный закон 1996 г. "О радиационной безопасности населения";

Федеральный закон 1999 г. "Об охране озера Байкал";

Федеральный закон 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Экологические нормы прописаны:

в Федеральном законе 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

Федеральном законе 1995 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне";

Федеральном законе 1995 г. "О геодезии и картографии";

Федеральном законе 1996 г. "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов";

Федеральном законе 1996 г. "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности".

Особенная часть экологического права - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Она включает:

Федеральный закон 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха";

- Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г.;

- Закон РСФСР 1991 г. "О плате за землю";

- Федеральный закон 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов";

- Федеральный закон 1995 г. "О животном мире";

- Водный кодекс Российской Федерации 2006 г.;

- Лесной кодекс Российской Федерации 2006 г.

Здоровье человека и защита окружающей среды от источников радиоактивного загрязнения обеспечиваются и Законом РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Уже по своему названию этот Закон определяет требования к обеспечению экологической безопасности и защиту населения при авариях и катастрофах природного и техногенного характера.

Градостроительный кодекс РФ регулирует охрану окружающей природной среды и рациональное природопользование в сфере создания систем расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства поселений в целях обеспечения благоприятных условий проживания людей. Закон РФ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" также регулирует отношения по проектированию и строительству производственных и социальных объектов в целях безопасной и социально-экологически полноценной среды жизнедеятельности человека и общества. Эти законы влияют на организацию среды обитания людей и учитывают требования обеспечения экологической безопасности. Правоотношения по поводу обеспечения экологической безопасности населения должны включать в себя не только установление целей, задач и основных принципов организации охраны этого объекта, но и содержать конкретные объекты и их правовые режимы.

В экологическом праве свое место занимают нормы других отраслей права: гражданского, административного и уголовного. В частности, для охраны окружающей среды принципиальный характер имеет форма собственности на природные ресурсы. Согласно ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами и в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. По ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Экологическое законодательство, как и нормативные акты других отраслей права, содержит большое количество норм административно-правового характера, направленных на охрану окружающей среды, поскольку предписания по ее охране приобретают все большую социальную значимость.

Защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользование и охрана окружающей среды в целом отнесены Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в");

- разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. "г");

- природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. "д");

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиям, ликвидация их последствий (п. "з");

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к");

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м").

По данным вопросам субъекты вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 указанной статьи по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере; б) обеспечения правопорядка в стране.

К источникам экологического права относят также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации.

Данные договоры определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Важным является условие, что законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам Федерации. При принятии федерального закона в Государственной Думе учитываются позиции субъектов. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами наряду с Конституцией РФ и федеральными законами может определяться соглашениями между ними. Это положение закреплено в ст. 78 Конституции РФ, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу по соглашению осуществление части полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Данное право реализовано рядом субъектов Федерации, которые заключили соответствующие соглашения с Правительством РФ. Так, 25 мая 1994 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Бурятия был заключен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия, в котором нашли отражение вопросы разграничения полномочий в области охраны окружающей среды озера Байкал.

23 марта 1995 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Северная Осетия- Алания было заключено Соглашение о разграничении полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов и т.д.

Сегодня необходимы радикальные изменения в нормативных правовых актах, обеспечивающие возможность субъектов Российской Федерации правовой регуляции своей природоохранной деятельности. Для реализации этого направления необходимо ускорить процесс внесения изменений в Кодекс об административных правонарушениях, ФЗ "Об экологической экспертизе", "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", а также ускорить принятие ФЗ "О плате за негативное воздействие на окружающую среду".

Определенное место в экологическом праве занимают указы Президента РФ. Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. На данный момент действует Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"*(22), по которому введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Конституции). Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ; на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества.

Указы Президента РФ могут быть нормативными (см. п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) и ненормативными. Первые издаются на основании определенных полномочий Президента РФ или в случае пробелов в законодательстве. Вторые - это акты применения Президентом РФ определенного закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент РФ издает указы в пределах своей компетенции, однако в первое время после вступления в силу Конституции РФ 1993 г., когда Государственная Дума еще не успела рассмотреть необходимые законы, Президент издал нормативные указы по широкому кругу вопросов, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие законы. Распоряжения Президента РФ сравнительно редко носят нормативный характер. Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Федерации.

Одним из таких механизмов является Совет Безопасности, формируемый Президентом РФ. В случае необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии (п. 2.1 Положения "О Совете Безопасности Российской Федерации"). При Совете действует Межведомственная комиссия по экологической безопасности", утвержденная Указом Президента РФ от 13 июля 1993 г. N 1035*(23).

Нормотворческая компетенция Президента РФ предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как и все подзаконные акты, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента РФ, весьма широк. Например:

Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития";

Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";

Указ от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне";

Указ от 23 декабря 1994 г. "О финансировании особо радиационно и ядерно опасных производств и объектов";

Распоряжение от 16 сентября 1992 г. "О введении контроля за экспортом из Российской Федерации химикатов и технологий, которые имеют мирное значение, но могут быть использованы при создании химического оружия";

Распоряжение от 26 июля 1995 г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.